« Si vous n’êtes pas un junkie politique pur et dur, vous pouvez vous trouver déconcerté par la façon dont les trois principales parties du gouvernement américain semblent continuellement se heurter au lieu de travailler ensemble sur des solutions aux problèmes de la nation. Mais, comme nous allons le voir, le gouvernement a été structuré en trois parties pour une raison. Les trois branches sont:
- La branche exécutive, qui comprend le président et les agences qu’il contrôle;
- La branche législative, composée des deux chambres du Congrès, qui sont la Chambre des représentants et le Sénat ; et
- La branche judiciaire, qui comprend la Cour suprême et tous les tribunaux fédéraux et étatiques de la nation.
Dans l’abstrait, voici comment le système fonctionne en quelque sorte. Le président peut faire pression sur le Congrès pour qu’il adopte une loi sur une question qu’il a promis de promulguer pendant sa campagne. Après de nombreux débats et marchandages, les législateurs adoptent une loi, qui s’avère parfois très différente de ce que le président a demandé. S’il n’oppose pas son veto au projet de loi, il peut publier une déclaration de signature qui explique comment les agences fédérales qu’il contrôle vont appliquer la loi d’une manière différente de celle prévue par le Congrès. Ensuite, le pouvoir exécutif élabore des règlements sur la manière d’appliquer la loi et celle-ci entre en vigueur. Les comités du Congrès peuvent tenir des audiences pour examiner minutieusement ce que fait l’exécutif.
Et pour couronner le tout, la Cour suprême des États-Unis pourrait intervenir et mettre à terre à la fois le président et le Congrès, en décidant qu’une partie de la loi est inconstitutionnelle, les forçant essentiellement à recommencer.
Aussi fou que cela puisse paraître, c’est ainsi que les fondateurs de la nation ont en fait voulu que le système fonctionne, car ils ne voulaient pas qu’une partie du gouvernement ait trop de pouvoir. À cette fin, ils ont rempli la Constitution des États-Unis de freins et contrepoids que chaque branche pouvait imposer aux autres. L’idée était que ces trois branches finiraient par élaborer des compromis avec lesquels tout le monde pourrait vivre.
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Où les fondateurs ont trouvé l’idée
L’idée des trois branches du gouvernement américain n’est pas totalement américaine. « L’idée de branches séparées et de gouvernement mixte remonte à l’Antiquité et à la « Politique » d’Aristote, ce dont les fondateurs étaient bien conscients », explique Nicholas Mosvick par courriel. Il est senior fellow au National Constitution Center, un musée et une organisation d’éducation civile à Philadelphie.
James Madison, le futur président qui était l’auteur principal de la Constitution américaine, et les autres fondateurs ont également été influencés par John Locke, le philosophe britannique de la fin du 17e siècle.
Mais l’influence la plus importante a peut-être été celle du philosophe français Baron de Montesquieu, auteur du traité de 1748 « L’esprit des lois », qui a décrit ce qui devait distinguer l’autonomie républicaine des monarchies et des pays despotiques. Le gouvernement républicain, croyait-il, devait avoir des branches exécutives, législatives et judiciaires séparées et indépendantes, afin d’empêcher les uns et les autres d’abuser de leurs divers pouvoirs.
Le système conçu par les fondateurs, qui est décrit dans les articles I, II et III de la Constitution américaine, n’était pas tout à fait aussi tranché que celui de Montesquieu, dit Mosvick. Au lieu de cela, ils ont permis un certain chevauchement.
« Les exemples les plus faciles sont dans le Sénat et l’article II », dit Mosvick. « Le Sénat détient clairement des fonctions exécutives, car il joue un rôle dans l’avis et le consentement pour les traités, la nomination des juges et des fonctionnaires exécutifs. Le président détient un droit de veto, ce qui lui donne un rôle dans la législation, et il a le pouvoir de donner des conseils au Congrès, généralement sous la forme d’un état de l’Union et de recommandations sur la législation. »
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Comment le système à trois branches a évolué
Pour compliquer les choses, certains des pouvoirs du président ne sont pas précisément énoncés dans la Constitution, explique Mosvick. « Ni les ordres exécutifs ni les déclarations de signature ne proviennent du texte de la Constitution. Les ordres exécutifs étaient un pouvoir dérivé du langage implicite du ‘pouvoir exécutif’, du ‘commandant en chef’ et de l’expression ‘exécuter fidèlement’ de l’article II, ainsi que du pouvoir d’ordonner les opinions des agents exécutifs, ce qui a conduit Washington à créer le cabinet. »
« Les déclarations de signature font l’objet d’un débat constitutionnel important », poursuit Mosvick. « De nombreux universitaires ne croient pas qu’elles soient constitutionnelles précisément parce qu’elles violent la séparation des pouvoirs en ce qu’elles s’approprient le pouvoir législatif en déterminant la lettre de la loi alors que ‘l’exécution fidèle’ signifie simplement suivre la loi selon le Congrès. »
Le concept de la façon dont les trois branches travaillent ensemble – ou l’une contre l’autre – a également évolué au cours des siècles.
« Le changement le plus significatif de la séparation des pouvoirs est probablement la montée de l’État administratif depuis le New Deal et les années 1930 », dit Mosvick. « La Cour suprême a été fortement impliquée dans les années 1930 dans la détermination des limites de ce que nous appelons la délégation – l’octroi des pouvoirs d’une branche à un organisme indépendant ou dans le cadre de la branche exécutive. Certaines délégations ont été initialement invalidées en vertu de la doctrine de la non-délégation. Les universitaires débattent de la question de savoir si la doctrine de non-délégation découle ou non de la compréhension des fondateurs, mais l’idée est simplement que le Congrès ne peut pas déléguer son pouvoir principal de la clause d’investiture – faire toutes les lois – à un autre organe, pas plus qu’il ne peut accorder aux tribunaux non visés par l’article III des pouvoirs ou des compétences relevant de l’article III. »
« C’est aussi de là que viennent les récentes questions sur la révocation des directeurs d’agences administratives par le président – c’est aussi une question de séparation des pouvoirs, mais qui découle d’innovations modernes que les fondateurs ne pouvaient pas entièrement envisager. »
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Comment les trois branches se repoussent l’une l’autre
Bruce Peabody est professeur de gouvernement et de politique à l’Université Fairleigh Dickinson et auteur de « Where Have All the Heroes Gone ? The Changing Nature of American Valor », ainsi que d’un article paru en 2019 dans The Conversation sur le concept de séparation des pouvoirs. Il explique dans un courriel que les contrôles et les équilibres intégrés dans le système à trois branches ont empêché les abus de pouvoir dans le passé.
« L’un des exemples classiques est le push and pull associé à l’enquête du Congrès sur l’intrusion et l’écoute de la campagne de Nixon dans le bâtiment du Watergate et le siège du Comité national démocratique », dit-il.
« Le Congrès a enquêté à juste titre, le président a repoussé, affirmant que les enregistrements de la Maison Blanche qui impliquaient le président étaient couverts par la protection juridique du « privilège exécutif », et la Cour suprême a aidé à naviguer dans le différend, en décidant finalement que le président avait bien le pouvoir constitutionnel non écrit du privilège exécutif, mais en notant que ce n’était pas un pouvoir illimité – et en établissant certaines des règles pour son utilisation ».
« Dans le processus de cet exemple dramatique de freins et contrepoids, chaque branche a sans doute servi ses propres intérêts politiques et institutionnels ainsi que ceux de la nation », dit-il.
Mais le système à trois branches n’est pas une sorte de machine gouvernementale qui peut fonctionner en pilote automatique. Pour que la démocratie fonctionne, les personnes qui occupent les trois branches doivent avoir des qualités personnelles qui vont au-delà de l’architecture du système, disent Peabody et d’autres universitaires. Ces dernières années, nous avons vu le système devenir moins efficace pour résoudre les conflits et prendre des mesures efficaces. L’impasse de plus en plus acrimonieuse sur la politique d’immigration de la nation en est un excellent exemple.
« J’attribuerais probablement notre impasse et notre inaction chronique plus directement à la partisanerie hyperactive. Mais, oui, cette évolution est liée à un déclin de notre croyance en la vertu républicaine, une idée quelque peu démodée selon laquelle nos dirigeants devraient être censés agir pour le bien public, et pas seulement pour leur intérêt personnel, et qu’ils devraient s’honorer en servant le gouvernement », dit Peabody. Il cite l’exemple de George Washington, qui a accepté de servir à la fois comme président de la convention constitutionnelle et comme premier président des États-Unis par sens du devoir, même s’il était impatient de retourner dans son domaine de Mount Vernon, soutenu par des esclaves.
Peabody cite les travaux des universitaires Steven Levitsky et Daniel Ziblatt, qui, selon lui, ont identifié les normes de base nécessaires pour permettre à notre gouvernement de fonctionner. L’un de leurs principes clés, explique Peabody, est la « tolérance mutuelle » – l’idée d’accepter vos adversaires politiques comme légitimes, même si vous êtes en désaccord avec eux de manière véhémente. Un autre ingrédient important est « l’abstention », ce qui signifie essentiellement que vous vous imposez des limites quant à l’utilisation de vos pouvoirs de gouvernement pour promouvoir vos intérêts et ceux du parti politique auquel vous appartenez.
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Pourquoi il ne fonctionne pas aussi bien qu’il le devrait
Néanmoins, le système américain à trois branches est également très susceptible de développer des déséquilibres, en partie parce que les fondateurs ont choisi de créer un chef exécutif fort. Ce dirigeant dispose d’une large autorité et ne peut pas être facilement démis de ses fonctions avant la fin d’un certain nombre d’années. (Au Royaume-Uni, en revanche, un conflit politique peut amener le Parlement à convoquer des élections anticipées qui peuvent conduire à l’éviction du premier ministre.)
Pour exacerber le problème, nous avons assisté au fil des ans à une expansion progressive du pouvoir présidentiel. Peabody dit que le gouvernement américain est devenu de plus en plus centré sur le président pour diverses raisons, depuis les changements dans notre environnement médiatique et les campagnes politiques qui se concentrent sur les candidats plutôt que sur les idées, jusqu’à la croissance de ce qu’on appelle parfois l’État administratif – la vaste bureaucratie permanente des agences du pouvoir exécutif.
« Cela, combiné au succès des deux partis après la chute de la RDA pour placer leurs candidats à la Maison Blanche (et la compétitivité serrée de nombreuses courses présidentielles), a rendu les démocrates et les républicains complices de l’augmentation du pouvoir exécutif », explique Peabody. Les administrations Trump et Obama, dit-il, « illustrent toutes deux que nous nous tournons vers notre chef de l’exécutif pour résoudre les problèmes et exercer l’autorité lorsque le Congrès n’est pas en mesure de coopérer, de diriger ou de s’affirmer. »
Après des années de luttes intestines au Congrès sur l’immigration, par exemple, le président Obama a décidé en 2014 de publier un décret reportant l’expulsion des « dreamers », les enfants entrés illégalement aux États-Unis avec leurs parents et qui ont grandi ici, comme le détaille ce reportage de National Public Radio. La constitutionnalité de cette action a été confirmée dans une décision étroite de 5-4 par la Cour suprême des États-Unis en juin 2020. (Cette décision contraint l’administration Trump, qui avait voulu que les tribunaux annulent le programme d’action différée pour l’enfance d’Obama, à décider si oui ou non elle prendra la mesure politiquement impopulaire de le démanteler par un ordre exécutif similaire.)
Mais même ainsi, le système à trois branches a une quantité étonnante de résilience. Comme le note Peabody, la Constitution permet toujours au Congrès et aux tribunaux de repousser le pouvoir présidentiel.
« « Bien qu’ils soient majoritairement nommés par les républicains, les juges de la Cour suprême et des tribunaux fédéraux inférieurs ont fourni certains freins aux excès présidentiels », affirme Peabody. En outre, « le Congrès conserve le soi-disant pouvoir de la bourse, qu’il peut exercer pour réorienter les priorités nationales. »
L’actuelle présidente de la Chambre, Nancy Pelosi, s’est battue pour protéger le pouvoir du Congrès dans le système, en faisant valoir que la Constitution est axée sur les procédures et l’autorité de la branche législative.
« Bien que cela soit extrêmement difficile dans notre ère hyper-partisane, on pourrait au moins imaginer un président de la Chambre agile s’affirmant contre un président qui outrepasse et faisant constamment valoir la valeur politique qu’un Congrès engagé fournit », dit Peabody.
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