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Introduction

Un an après sa création, l’efficacité du plan de relance de 787 milliards de dollars du président américain Barack Obama reste très discutée. L’administration Obama affirme que ce plan a permis de sauver des millions d’emplois et de stimuler la croissance intérieure. Ses détracteurs affirment que le plan de relance est mal ciblé (RFE/RL), certains législateurs républicains estimant que les 288 milliards de dollars de réductions d’impôts prévus par la loi sur la relance et les réinvestissements n’ont pas suffi à stimuler les dépenses des consommateurs et des entreprises, tandis que les dépenses publiques ont été trop importantes. Le plan de relance proportionnellement plus important de la Chine et son rebond plus rapide suggèrent à certains l’inadéquation des dépenses de relance américaines. Les gouvernements européens, qui ont budgétisé des montants comparativement moins élevés pour la relance que les États-Unis et la Chine, ont obtenu des résultats mitigés. Certains économistes et législateurs démocrates américains préconisent de dépenser davantage pour éviter une éventuelle récession à double creux. D’autres économistes s’inquiètent de l’endettement massif du pays, qui sape la confiance à long terme dans l’économie.

Quel est l’objectif des plans de relance ?

La relance économique ou « fiscale », telle que décrite dans cette fiche d’information du CFR, est un outil permettant aux gouvernements de stimuler la croissance économique lorsque la relance monétaire – qui consiste principalement à encourager ou décourager les prêts en faisant varier les taux d’intérêt – s’avère insuffisante. À court terme, la relance économique consiste souvent à stimuler les dépenses de consommation, les investissements des entreprises et la création d’emplois par des réductions d’impôts et des projets de travaux publics. À plus long terme, les investissements publics dans les infrastructures et la technologie visent à stimuler la consommation individuelle et la compétitivité économique en réduisant les coûts des besoins fondamentaux tels que les soins de santé et l’énergie. Les détracteurs des mesures de relance économique affirment que les gouvernements ne parviennent pas à allouer les ressources et que les paiements de relance perdent l’effet escompté. « Ce que fait le gouvernement n’est pas forcément mauvais. Mais c’est rarement optimal. Ni un travailleur de la TSA ni un travailleur de la relance n’est aussi susceptible qu’un entrepreneur du secteur privé de trouver et de mettre en œuvre une idée produisant de grands gains de productivité », écrit Amity Shlaes du CFR dans une tribune libre de Bloomberg de janvier 2010.

Quels étaient les objectifs du plan de relance de l’administration Obama ?

L’administration Obama a exposé (PDF) trois objectifs de la loi de relance : aider à fournir 1) un soulagement à court terme aux Américains les plus durement touchés par la récession ; 2) une aide gouvernementale au niveau des États pour relancer l’économie ; et 3) une croissance à long terme en investissant dans les infrastructures existantes et l’énergie, l’éducation et les soins de santé. Les législateurs républicains ont cité la persistance d’un chômage élevé et d’une croissance lente comme preuve que la loi de relance n’a pas atteint ses objectifs. Selon un rapport publié en septembre 2009 par le Center for Budget and Policy Priorities, la loi de relance n’était pas destinée à relancer l’économie immédiatement, mais à « ralentir la spirale descendante de l’économie, puis à l’aider à se redresser au fil du temps ». Selon le rapport, les détracteurs des mesures de relance ne tiennent pas compte du fait que les prévisions des secteurs public et privé ont sous-estimé la gravité de la récession avant l’entrée en vigueur de la loi de relance. Benn Steil, du CFR, estime qu’il y a trop d’inconnues pour pouvoir juger. « Comme nous ne pouvons pas savoir ce qu’il serait advenu de la croissance et des emplois en l’absence du plan de relance, personne ne peut dire définitivement quel en a été l’effet », dit-il.

Combien d’argent a été dépensé ?

En janvier 2010, la Maison Blanche a estimé que 263,3 milliards de dollars sur les 787 milliards de dollars initiaux, soit environ un tiers de la relance totale, avaient été distribués sous forme de réductions d’impôts et de droits. La part de ce montant qui a été effectivement dépensée par les États, les entrepreneurs et les particuliers n’est pas claire (U.S. News and World Reports). Un rapport de novembre 2009 novembre 2009 (PDF) de l’inspecteur général de l’Internal Revenue Service a averti que l’IRS ne savait pas si les dépenses fiscales de la Recovery Act – telles que le First-Time Homebuyer Credit – étaient réclamées légitimement, parce qu’aucune documentation supplémentaire pour les nouveaux crédits et déductions n’était exigée par le Congrès.

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Ce qui est qualifié de dépenses de relance est également un sujet de débat. Dans une interview de janvier 2009 (PDF), Adam Posen, du Peterson Institute for International Economics, a soutenu que les dépenses totales pour les initiatives de relance pourraient inclure des programmes au-delà de la Recovery Act, tels que les 700 milliards de dollars de fonds TARP du Trésor, les extensions de l’assurance chômage, l’expansion des soins de santé et les achats de titres adossés à des hypothèques par la Réserve fédérale. Le programme « cash-for-clunkers » de 3 milliards de dollars de l’administration Obama, le programme de l’été 2009 qui incitait les résidents américains à échanger leurs vieilles voitures contre de nouveaux véhicules plus économes en carburant, est un autre exemple.
Indépendamment des fonds réellement dispersés, certains analystes affirment que la plupart des mesures de relance ont déjà été dépensées en termes d’impact. Dans un article paru en septembre 2009 dans Atlantic, l’expert en droit et en économie Richard Posner a déclaré que, bien que les dépenses réelles de relance aient été faibles, « l’importance du programme de relance est plus psychologique que (encore) économique. » Christina Romer, présidente du Council of Economic Advisors du président Obama, a déclaré en octobre 2009, lors d’une déposition au Congrès devant le Joint Economic Committee, que si les mesures de relance continueront de ruisseler dans l’économie pendant plusieurs années, « à la mi-2010, les mesures de relance budgétaire contribueront probablement peu à la poursuite de la croissance. »

Combien d’emplois ont été créés par les mesures de relance ?

La Recovery Act a été conçue pour créer ou sauvegarder 3,5 millions d’emplois sur deux ans. En janvier, la Maison Blanche a estimé (PDF) qu’entre 1,5 et 2 millions d’emplois pouvaient être attribués au plan de relance. Un rapport du CBO de novembre 2009 a estimé (PDF) que le plan de relance avait créé entre 600 000 et 1,6 million d’emplois à la fin du troisième trimestre 2009. Les législateurs républicains et certains économistes ont critiqué (WSJ) les estimations des administrations Obama, qui ont tenté d’inclure les emplois qui existaient indirectement grâce aux projets de relance et ont employé ce qu’ils considèrent comme une méthodologie douteuse.

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Certains législateurs et économistes affirment que les réductions d’impôts de la relance étaient trop fortement orientées vers les personnes à faible revenu, ce qui, selon eux, a moins d’impact sur la croissance que les réductions d’impôts accordées aux personnes riches et aux sociétés ayant une plus grande capacité à dépenser et à investir. Dans un article d’opinion paru dans Forbes en décembre 2009, Bruce Bartlett, ancien économiste du département du Trésor, soutient exactement le contraire : Les réductions d’impôts accordées aux particuliers et aux entreprises aisés par le plan de relance ont eu moins d’impact que celles accordées aux particuliers à faibles revenus. Il cite des données du CBO, selon lesquelles les réductions d’impôts accordées aux personnes à faible revenu ont augmenté le PIB de 1,70 dollar pour chaque dollar dépensé dans le cadre du plan de relance, tandis que celles accordées aux riches et aux entreprises ont augmenté le PIB de 50 cents au maximum pour chaque dollar dépensé. Selon M. Shlaes, du CFR, le plus grand défaut des réductions d’impôts du plan de relance était leur durée. Une réduction d’impôt efficace est « permanente, par opposition à celle qui est synchronisée avec le cycle économique, une réduction qui ne se préoccupe pas de savoir où elle frappe dans l’échelle des revenus », dit-elle.

Comment le plan de relance américain se compare-t-il à ceux de l’Europe et de la Chine ?

En novembre 2008, les dirigeants du G20 se sont engagés à utiliser des mesures de relance budgétaire pour stimuler la demande intérieure et empêcher une nouvelle baisse du PIB mondial. Un document de mars 2009 de la Brookings Institution a comparé la taille relative et la composition des mesures de relance mises en œuvre comme suit : Le total des mesures de relance américaines (paquets 2008 et 2009) a représenté environ 6 % du PIB du pays en 2008 ; l’Allemagne a dépensé environ 3,4 % de son PIB en mesures de relance ; la Grande-Bretagne a dépensé 1,5 % et la France 0,7 %. La Chine, qui a souffert d’un effondrement soudain de ses exportations pendant la récession, a consacré 4,8 % de son PIB de 2008 aux dépenses de relance. La part des mesures de relance consacrée aux réductions d’impôts par rapport aux mesures de dépenses varie également d’un pays à l’autre. La Grande-Bretagne, par exemple, a consacré la quasi-totalité de ses mesures de relance à des réductions d’impôts ; la Chine s’est concentrée presque entièrement sur des mesures de dépenses ; les États-Unis se sont situés entre les deux.

Dans son deuxième rapport trimestriel au Congrès, l’administration Obama a déclaré que les mesures de relance américaines avaient ajouté entre 1,5 et 3 points de pourcentage au PIB américain au cours des trois derniers mois de 2009. Dans l’ensemble, le PIB des États-Unis a augmenté de 5,7 % au cours du quatrième trimestre de 2009 par rapport au trimestre précédent. De nombreux économistes s’attendent à ce que ce niveau de croissance, même s’il est dû à des mesures de relance, s’estompe en milieu d’année. La croissance du PIB de la Chine a atteint 10,7 % au quatrième trimestre 2009, ce que M. Keidel, de l’Atlantic Council, attribue en partie au fait que la Chine a consacré ses mesures de relance à la stimulation de l’économie réelle (la partie de l’économie concernée par la production de biens et de services, plutôt que par l’achat et la vente sur les marchés financiers), alors que les États-Unis ont consacré d’importantes ressources à la relance du secteur financier. Le PIB américain est également « beaucoup plus dépendant des dépenses de consommation des ménages que la Chine, ce qui rend le travail de relance de la Chine beaucoup plus facile, puisque la demande d’investissement là-bas concerne les biens et services publics comme les infrastructures », dit-il.

Quelles sont les implications de la relance pour la dette souveraine ?

De nombreux économistes s’inquiètent de l’impact d’une augmentation des dépenses publiques sur le niveau de la dette américaine. Le déficit américain devrait atteindre 10,6 % du PIB en 2010, un niveau jamais atteint depuis la Seconde Guerre mondiale. L’administration Obama prévoit que le déficit sera de 8,6 % du PIB en 2011 et qu’il tombera à 5,1 % l’année suivante. Mais d’ici 2014, le FMI estime que la dette totale des États-Unis atteindra le niveau sans précédent de 110 % du PIB, en partie à cause de la hausse des coûts des soins de santé et du ralentissement de la croissance résultant de la crise financière. En décembre 2009, l’agence de notation Moody’s a averti que les États-Unis perdraient leur note de crédit AAA (WSJ) si le gouvernement ne parvenait pas à réduire son déficit. Mais Uri Dadush et Bennett Stancil, du Carnegie Endowment, soutiennent que les dépenses de relance sont beaucoup moins responsables des déficits budgétaires que la baisse des recettes fiscales et des dépenses de services sociaux.

Est-il nécessaire d’augmenter les mesures de relance ?

En février, le président Obama a proposé une loi sur l’emploi de 100 milliards de dollars qui comprendrait des réductions d’impôts pour les petites entreprises, des programmes de filets de sécurité sociale et des aides aux États et aux collectivités locales. Les républicains ont critiqué la proposition en disant qu’il s’agissait d’une nouvelle série inutile (NPR) de dépenses de relance qui étoufferait la croissance du secteur privé. Mais en janvier 2010, le directeur général du FMI, Dominique Strauss Kahn, a exhorté les économies avancées à ne pas assouplir trop tôt les mesures de relance et à concentrer ces dernières sur la création d’emplois. Lors d’une séance d’information organisée en janvier 2010 au Council on Foreign Relations, l’économiste en chef de la Banque mondiale Justin Yifu Lin a expliqué le dilemme américain et mondial comme suit : « Si vous abandonnez les mesures de relance budgétaire, vous allez connaître un creux. Si vous maintenez la stabilité d’une relance budgétaire, l’intensité pourrait ne pas être suffisante. »