““Se você é uma pessoa que não é um drogado político hardcore, você pode se encontrar perplexo com a forma como as três principais partes do governo dos EUA parecem estar continuamente a dar cabeçadas em vez de trabalharem juntos em soluções para os problemas da nação. Mas, como veremos, o governo foi estruturado em três partes por uma razão. Os três ramos são:
- O poder executivo, que inclui o presidente e as agências que ele controla;
- O poder legislativo, que consiste nas duas casas do Congresso, que são a Câmara dos Deputados e o Senado; e
- O poder judicial, que inclui a Suprema Corte e todos os tribunais federais e estaduais da nação.
Em abstrato, eis como funciona o sistema. O presidente pode pressionar o Congresso a aprovar legislação sobre algum assunto que ele fez uma promessa de campanha para decretar. Depois de muita argumentação e finagling, os legisladores aprovam um projeto de lei, que às vezes acaba sendo muito diferente do que o presidente pediu. Se ele não vetar o projeto de lei, ele pode emitir uma declaração de assinatura que explique como as agências federais que ele controla vão fazer cumprir a lei de uma maneira diferente da pretendida pelo Congresso. Em seguida, o Poder Executivo elabora os regulamentos de como fazer cumprir a lei e ela entra em vigor. Os comitês do Congresso podem realizar audiências para examinar o que o Poder Executivo está fazendo.
E, ainda por cima, a Suprema Corte dos EUA pode entrar e derrubar tanto o presidente quanto o Congresso, decidindo que alguma parte da lei é inconstitucional, forçando-os essencialmente a começar de novo.
Por mais louco que pareça, era assim que os fundadores da nação realmente pretendiam que o sistema funcionasse, porque não queriam que nenhuma parte do governo tivesse muito poder. Para esse fim, eles encheram a Constituição dos EUA com cheques e equilíbrios que cada ramo poderia impor aos outros. A idéia era que esses três ramos acabariam por fazer compromissos com os quais todos poderiam viver.
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Onde os fundadores tiveram a idéia
A idéia dos três ramos do governo dos EUA não é totalmente americana. “A idéia de ramos separados e governo misto foi até a antiguidade e a “Política” de Aristóteles, algo de que os autores estavam bem cientes”, explica Nicholas Mosvick via e-mail. Ele é membro sênior do National Constitution Center, um museu e organização de educação civil na Filadélfia.
James Madison, o futuro presidente que foi o principal autor da Constituição dos EUA, e os outros fundadores também foram influenciados por John Locke, o filósofo britânico do final do século 17.
Mas a influência mais proeminente pode ter sido o filósofo francês Barão de Montesquieu, autor do tratado “O Espírito das Leis” de 1748, que descreveu o que deveria distinguir o autogoverno republicano das monarquias e países despóticos. O governo republicano, ele acreditava, precisava ter poderes executivos, legislativos e judiciais separados e independentes, a fim de evitar que uns aos outros abusassem de seus vários poderes.
O sistema concebido pelos fundadores, descrito nos Artigos I, II e III da Constituição dos EUA, não era tão cortado e seco como o de Montesquieu, diz Mosvick. Ao invés disso, eles permitiram alguma sobreposição.
“Os exemplos mais fáceis estão no Senado e no Artigo II”, diz Mosvick. “O Senado tem claramente funções executivas, pois eles desempenham um papel de aconselhamento e consentimento para os tratados, a nomeação de juízes e diretores executivos”. O presidente detém um poder de veto, que lhe confere um papel na legislação, e ele tem o poder de dar conselhos ao Congresso, normalmente na forma de um Estado da União e recomendações sobre legislação”
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Como o Sistema dos Três Ramos evoluiu
Para tornar as coisas mais complicadas, alguns dos poderes do presidente não estão explicitados com precisão na Constituição, explica Mosvick. “Nem as ordens executivas nem a assinatura de declarações vêm do texto da Constituição. As ordens executivas eram um poder derivado do ‘poder executivo’ implícito, ‘comandante-chefe’ e linguagem ‘fielmente executada’ do Artigo II, juntamente com o poder de comandar as opiniões dos oficiais executivos, o que levou Washington a criar o gabinete”
“Assinar declarações é um debate constitucional significativo”, continua Mosvick. “Muitos estudiosos não acreditam que sejam constitucionais precisamente porque violam a separação de poderes, na medida em que assumem o poder legislativo ao determinar a letra da lei quando ‘execução fiel’ significa simplesmente seguir a lei de acordo com o Congresso”
O conceito de como os três ramos trabalham juntos – ou uns contra os outros – também evoluiu ao longo dos séculos.
“A mudança mais significativa para a separação de poderes é provavelmente a ascensão do estado administrativo desde o New Deal e os anos 1930”, diz Mosvick. “A Suprema Corte esteve fortemente envolvida nos anos 1930 na determinação dos limites do que chamamos de delegação – a concessão dos poderes de um ramo a um órgão independente ou como parte do poder executivo. Algumas delegações foram inicialmente derrubadas sob a doutrina da não-delegação. Os estudiosos debatem se a doutrina não-delegatória flui ou não do entendimento dos fundadores, mas a idéia é simplesmente que o Congresso não pode delegar seu poder central da cláusula de aquisição – para fazer todas as leis – a outro órgão, da mesma forma que não pode conceder poderes ou jurisdição a tribunais que não sejam os do Artigo III.”
“Também é daqui que vêm as recentes questões sobre a remoção de diretores de agências administrativas pelo presidente – também é uma questão de separação de poderes, mas que flui de inovações modernas que os fundadores não poderiam imaginar por completo.”
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Como os Três Ramos se Contrapõem uns aos Outros
Bruce Peabody é professor de governo e política na Universidade Fairleigh Dickinson e autor de “Where Have All the Heroes Gonees Gone? The Changing Nature of American Valor”, bem como um artigo de 2019 em The Conversation sobre o conceito de separação de poderes. Ele explica em um e-mail que os cheques e balanços feitos no sistema de três ramos impediram abusos de poder no passado.
“Um dos exemplos clássicos é o empurrão e o puxão associados à investigação do Congresso sobre a invasão e escutas da campanha Nixon do edifício Watergate e da sede do Comitê Nacional Democrático”, diz ele.
“O Congresso legitimamente investigado, o presidente recuou, alegando que as gravações da Casa Branca que implicaram o presidente estavam cobertas sob a proteção legal do ‘privilégio executivo’, e a Suprema Corte ajudou a navegar na disputa, acabando por decidir que o presidente tinha o poder constitucional não escrito do privilégio executivo, mas observando que não era um poder ilimitado – e estabelecendo algumas das regras para seu uso.
“No processo desse dramático exemplo de controle e equilíbrio, cada ramo serviu, sem dúvida, aos seus próprios interesses políticos e institucionais, bem como aos da nação”, diz ele.
Mas o sistema de três ramos não é algum tipo de máquina governamental que possa funcionar em piloto automático. Para que a democracia funcione, as pessoas nos três ramos precisam ter qualidades pessoais que vão além da arquitetura do sistema, diz Peabody e outros estudiosos. Nos últimos anos, temos visto o sistema tornar-se menos eficaz na resolução de conflitos e na tomada de medidas eficazes. O impasse cada vez mais acrimonioso em relação à política de imigração da nação é um exemplo perfeito.
“Eu provavelmente atribuiria nosso impasse e inação crônica mais diretamente ao partidarismo hiperativo. Mas, sim, este desenvolvimento está ligado a um declínio em nossa crença na virtude republicana, uma idéia um tanto antiquada de que nossos líderes deveriam ser esperados para agir pelo bem público, não apenas pelo interesse pessoal, e que eles deveriam alcançar honra enquanto servindo no governo”, diz Peabody. Ele cita o exemplo de George Washington, que concordou em servir como presidente tanto da convenção constitucional quanto como o primeiro presidente dos EUA por um senso de dever, embora estivesse ansioso para retornar ao seu estado apoiado pelos escravos no Monte Vernon.
Peabody cita o trabalho dos estudiosos Steven Levitsky e Daniel Ziblatt, a quem ele diz ter identificado normas básicas que são necessárias para permitir que nosso governo funcione. Um de seus princípios-chave, Peabody explica que é “tolerância mútua” – a idéia de aceitar seus opositores políticos como legítimos, mesmo que discordem veementemente deles. Outro ingrediente importante é a “tolerância”, o que basicamente significa que você se auto-impõe limites no uso de seus poderes de governo para fazer avançar seus interesses e os do partido político ao qual você pertence.
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Porque não funciona tão bem como deveria
Sem dúvida, o sistema de três ramos da América também é altamente suscetível a desenvolver desequilíbrios, em parte porque os fundadores optaram por criar um chefe executivo forte. Esse líder tem ampla autoridade e não pode ser facilmente removido do poder antes de seu certo número de anos terminar. (No Reino Unido, pelo contrário, o conflito político pode levar o Parlamento a convocar uma eleição antecipada que pode levar o primeiro-ministro a ser expulso do poder.)
Para exacerbar o problema, ao longo dos anos temos visto uma expansão gradual do poder presidencial. Peabody diz que o governo dos EUA tem se tornado cada vez mais centrado no presidente por uma variedade de razões, desde mudanças em nosso ambiente de mídia e campanhas políticas que se concentram em candidatos e não em idéias, até o crescimento do que às vezes é chamado de estado administrativo – a vasta e permanente burocracia das agências do poder executivo.
“Isto, combinado com o sucesso pós-FDR de ambos os partidos em colocar seus candidatos na Casa Branca (e a estreita competitividade de muitas raças presidenciais) tornou tanto democratas quanto republicanos cúmplices no aumento do poder executivo”, diz Peabody. Tanto a administração Trump quanto a administração Obama, diz ele, “ilustram que olhamos para o nosso chefe executivo para resolver problemas e exercer autoridade quando o Congresso não é capaz de cooperar, liderar ou se afirmar”
Após anos de lutas internas no Congresso sobre imigração, por exemplo, o presidente Obama em 2014 decidiu emitir uma ordem executiva adiando a deportação dos “sonhadores”, as crianças que entraram ilegalmente nos EUA com seus pais e cresceram aqui, como detalha esta história da Rádio Pública Nacional. A constitucionalidade dessa ação foi mantida em uma decisão estreita de 5-4 pela Suprema Corte dos EUA em junho de 2020. (Essa decisão está obrigando a administração Trump, que queria que os tribunais derrubassem o programa de Ação Diferida para a Infância de Obama, a decidir se daria ou não o passo politicamente impopular de desmantelá-lo através de uma ordem executiva similar.)
Mas mesmo assim, o sistema de três escalões tem uma quantidade incrível de resistência. Como observa Peabody, a Constituição ainda permite ao Congresso e aos tribunais recuar contra o poder presidencial.
““Apesar de ter a maioria dos nomeados republicanos, os juízes da Suprema Corte e dos tribunais federais inferiores forneceram alguns cheques para o alcance excessivo da presidência”, diz Peabody. Além disso, “o Congresso mantém o chamado poder da bolsa, que pode exercer para redirecionar as prioridades nacionais”
Presidente atual da Câmara Nancy Pelosi tem lutado para proteger o poder do Congresso no sistema, argumentando que a Constituição está focada nos procedimentos e na autoridade do poder legislativo.
“Embora extremamente difícil em nossa era hiperpartidária, pode-se ao menos imaginar um Presidente ágil afirmando-se contra um presidente exagerado e consistentemente defendendo o valor político que um Congresso engajado fornece”, diz Peabody.
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