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Einleitung

Ein Jahr nach seiner Einführung ist die Wirksamkeit des 787 Milliarden Dollar schweren Konjunkturpakets von US-Präsident Barack Obama immer noch Gegenstand heftiger Diskussionen. Die Obama-Regierung behauptet, das Paket habe Millionen von Arbeitsplätzen gerettet und das Binnenwachstum angekurbelt. Einige republikanische Gesetzgeber werfen dem Konjunkturprogramm vor, dass die Steuersenkungen in Höhe von 288 Milliarden Dollar nicht ausgereicht haben, um die Ausgaben von Verbrauchern und Unternehmen anzukurbeln, während die Staatsausgaben zu hoch waren (RFE/RL). Chinas verhältnismäßig größeres Konjunkturprogramm und die schnellere Erholung deuten für einige auf die Unzulänglichkeit der US-Konjunkturausgaben hin. Die europäischen Regierungen, die vergleichsweise geringere Beträge für Konjunkturprogramme vorgesehen haben als die Vereinigten Staaten und China, haben unterschiedliche Ergebnisse erzielt. Einige US-Wirtschaftswissenschaftler und demokratische Gesetzgeber drängen darauf, mehr Geld auszugeben, um eine mögliche „Double-Dip“-Rezession abzuwenden. Andere Ökonomen machen sich Sorgen über die massive Verschuldung des Landes, die das langfristige Vertrauen in die Wirtschaft untergräbt.

Was ist der Zweck von Konjunkturprogrammen?

Wirtschaftliche oder „fiskalische“ Anreize, wie in diesem CFR Backgrounder beschrieben, sind ein Instrument für Regierungen, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln, wenn sich monetäre Anreize – die hauptsächlich darin bestehen, die Kreditvergabe durch Änderung der Zinssätze zu fördern oder zu bremsen – als unzureichend erweisen. Kurzfristig beinhalten wirtschaftliche Anreize oft die Ankurbelung von Verbraucherausgaben, Unternehmensinvestitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen durch Steuersenkungen und öffentliche Bauprojekte. Längerfristig zielen staatliche Investitionen in Infrastruktur und Technologie darauf ab, den individuellen Konsum und die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit anzukurbeln, indem sie die Kosten für Grundbedürfnisse wie Gesundheit und Energie senken. Kritiker der Konjunkturprogramme argumentieren, dass die Regierungen die Ressourcen nicht richtig zuordnen und dass die Konjunkturprogramme ihre beabsichtigte Wirkung verlieren. „Was die Regierung tut, muss nicht schlecht sein. Aber es ist selten optimal. Weder ein TSA-Mitarbeiter noch ein Konjunkturprogramm-Mitarbeiter hat die gleiche Chance wie ein Unternehmer des privaten Sektors, eine Idee zu entwickeln und umzusetzen, die große Produktivitätsgewinne bringt“, schreibt Amity Shlaes vom CFR in einem Bloomberg-Open-Edge vom Januar 2010.

Was waren die Ziele des Konjunkturprogramms der Obama-Regierung?

Die Obama-Regierung umriss (PDF) drei Ziele des Konjunkturprogramms: 1) kurzfristige Erleichterung für die von der Rezession am stärksten betroffenen Amerikaner; 2) staatliche Unterstützung zur Ankurbelung der Wirtschaft; und 3) langfristiges Wachstum durch Investitionen in die bestehende Infrastruktur und in die Bereiche Energie, Bildung und Gesundheitswesen. Republikanische Gesetzgeber haben die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit und das langsame Wachstum als Beweis dafür angeführt, dass der Recovery Act seine Ziele nicht erreicht hat. In einem Bericht des Center for Budget and Policy Priorities vom September 2009 heißt es, das Konjunkturprogramm sei nicht dazu gedacht gewesen, die Wirtschaft sofort wieder anzukurbeln, sondern „die Abwärtsspirale der Wirtschaft zu verlangsamen und ihr dann zu helfen, sich im Laufe der Zeit zu erholen“. Kritiker des Konjunkturprogramms, so der Bericht, übersehen, dass die Prognosen des öffentlichen und privaten Sektors das Ausmaß des Abschwungs unterschätzten, bevor das Konjunkturprogramm in Kraft trat. Benn Steil vom CFR sagt, es gebe zu viele Unbekannte, um ein Urteil zu fällen. „Da wir nicht wissen können, was ohne das Konjunkturpaket mit dem Wachstum und den Arbeitsplätzen geschehen wäre, kann niemand mit Sicherheit sagen, welche Auswirkungen es hatte“, sagt er.

Wie viel von dem Geld wurde ausgegeben?

Im Januar 2010 schätzte das Weiße Haus, dass 263,3 Milliarden Dollar der ursprünglichen 787 Milliarden Dollar, also etwa ein Drittel des gesamten Konjunkturprogramms, in Form von Steuersenkungen und Ansprüchen verteilt worden waren. Wie viel davon tatsächlich von Staaten, Unternehmern und Privatpersonen ausgegeben wurde, ist unklar (U.S. News and World Reports). Ein Bericht (PDF) des Generalinspekteurs des Internal Revenue Service vom November 2009 warnte, dass der IRS nicht wusste, ob die Steuerausgaben des Recovery Act – wie der First-Time Homebuyer Credit – rechtmäßig in Anspruch genommen wurden, weil der Kongress keine zusätzlichen Unterlagen für neue Kredite und Abzüge verlangte.

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Was als Konjunkturausgaben gilt, ist ebenfalls umstritten. In einem Interview vom Januar 2009 (PDF) argumentierte Adam Posen vom Peterson Institute for International Economics, dass die Gesamtausgaben für Konjunkturinitiativen auch Programme umfassen könnten, die über das Konjunkturprogramm hinausgehen, wie die 700 Milliarden Dollar TARP-Fonds des Finanzministeriums, die Verlängerung der Arbeitslosenversicherung, die Ausweitung des Gesundheitswesens und die Ankäufe von hypothekarisch gesicherten Wertpapieren durch die Federal Reserve. Ein weiteres Beispiel ist das 3 Milliarden Dollar schwere „Cash-for-Clunkers“-Programm der Obama-Regierung, das im Sommer 2009 Anreize für US-Bürger schuf, ältere Autos gegen neue, spritsparendere Fahrzeuge einzutauschen.
Ungeachtet der tatsächlich verteilten Mittel argumentieren einige Analysten, dass der größte Teil des Konjunkturprogramms in Bezug auf seine Wirkung bereits ausgegeben wurde. In einem Atlantic-Artikel vom September 2009 erklärte der Rechts- und Wirtschaftsexperte Richard Posner, dass die tatsächlichen Ausgaben für das Konjunkturprogramm zwar gering waren, aber „die Bedeutung des Konjunkturprogramms eher psychologisch als (bisher) wirtschaftlich ist.“ Christina Romer, Vorsitzende des Council of Economic Advisors von Präsident Obama, sagte im Oktober 2009 vor dem Gemeinsamen Wirtschaftsausschuss des Kongresses, dass das Konjunkturprogramm zwar noch mehrere Jahre lang in die Wirtschaft fließen wird, aber „Mitte 2010 wird das Konjunkturprogramm wahrscheinlich nur noch wenig zum weiteren Wachstum beitragen.“

Wie viele Arbeitsplätze wurden durch das Konjunkturprogramm geschaffen?

Das Konjunkturprogramm sollte über zwei Jahre hinweg 3,5 Millionen Arbeitsplätze schaffen oder erhalten. Im Januar schätzte das Weiße Haus (PDF), dass zwischen 1,5 Millionen und 2 Millionen Arbeitsplätze auf das Konjunkturpaket zurückzuführen sind. Ein CBO-Bericht vom November 2009 (PDF) schätzte, dass das Konjunkturprogramm bis zum Ende des dritten Quartals 2009 600.000 bis 1,6 Millionen Arbeitsplätze geschaffen hat. Republikanische Gesetzgeber und einige Ökonomen kritisierten (WSJ) die Schätzungen der Obama-Administration, die versuchte, Arbeitsplätze einzubeziehen, die indirekt als Ergebnis von Konjunkturprojekten entstanden waren, und die eine ihrer Meinung nach fragwürdige Methodik anwandte.

In seiner Aussage vor dem Gemeinsamen Wirtschaftsausschuss des Kongresses sagte der Wirtschaftswissenschaftler Russell Roberts von der George Mason University, dass die Schätzungen des CBO ungenau seien, weil sie sich auf die Auswirkungen früherer Politiken und vergangener Wirtschaftsmodelle stützten und nicht auf aktuelle Informationen. Roberts argumentierte auch, dass das Konjunkturprogramm mehr Arbeitsplätze geschaffen hätte, wenn es auf andere Branchen ausgerichtet gewesen wäre. Während etwa die Hälfte der Arbeitsplatzverluste seit Dezember 2007 auf das Baugewerbe und die verarbeitende Industrie entfielen, seien mehr als 80 Prozent der direkten Bundesausgaben in das Gesundheits- und Sozialministerium, das Arbeitsministerium, das Bildungsministerium und die Sozialversicherungsanstalt geflossen, sagte er, also in Behörden, die „nicht viele Schaufeln haben“.“

Brookings Institute Fellow Gary Burtless sagt, dass das Konjunkturpaket zwar mehr Mittel für „schaufelfertige“ Arbeitsplätze hätte bereitstellen sollen, dass aber der Kongress und die Regierung, wie die meisten Wirtschaftsprognostiker, die Schwere und Dauer der Rezession unterschätzt hätten. „In Rezessionen der Nachkriegszeit haben wir oft gesehen, dass sich die Wirtschaft bereits erholt hat, wenn die Arbeitskräfte für diese Projekte eingestellt werden, und wir machen uns Sorgen, dass zu viele Regierungsaufträge mit dem Privatsektor konkurrieren.“

Wie haben sich die Konjunkturmittel auf Ebene der Bundesstaaten entwickelt?

Im Februar 2009 schätzte die Obama-Regierung, wie viele Arbeitsplätze das Konjunkturpaket in jedem Bundesstaat schaffen würde. Die größten Gewinner (PDF) waren Kalifornien, Texas, New York und Florida, während in weniger bevölkerungsreichen Bundesstaaten wie Alaska, North Dakota, Vermont und Wyoming mit geringeren Auswirkungen gerechnet wurde.

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In einem Papier des Center for Economic and Policy Research vom Mai 2009 (PDF) argumentieren Dean Baker und Rivka Deutsch, dass die Auswirkungen des Konjunkturprogramms auf nationaler Ebene durch die Haushaltsdefizite auf staatlicher und lokaler Ebene gedämpft wurden. Im Gegensatz zur Bundesregierung, die die Möglichkeit hat, mehrjährige Defizite zu verzeichnen, sind fast alle Bundesstaaten gesetzlich verpflichtet, ihren Haushalt jedes Jahr auszugleichen. Nach Angaben des Center for Budget and Policy Priorities wird das Defizit der Bundesstaaten zwischen 2009 und 2011 voraussichtlich mehr als 100 Milliarden Dollar pro Jahr betragen. Albert Keidel von der Carnegie Endowment argumentiert, dass im Rahmen des US-Konjunkturprogramms zu viele Mittel in Steuererleichterungen geflossen sind, anstatt mehr Projekte auf staatlicher Ebene zu finanzieren, um Lehrer und Sozialarbeiter zu beschäftigen. In einem Bericht des Center on Education Policy vom Dezember 2009 wird festgestellt, dass mehr als die Hälfte der US-Bundesstaaten nicht über ausreichende Kapazitäten zur Durchführung von Bildungsinitiativen im Zusammenhang mit dem Konjunkturprogramm verfügen und dass die Konjunkturmittel zwar zur Aufstockung der Staatshaushalte beitragen, ihre Auswirkungen auf die Verbesserung der Bildung jedoch unklar bleiben.

Wie hat sich das Konjunkturprogramm auf die Wettbewerbsfähigkeit der US-Unternehmen ausgewirkt?

Viele Wirtschaftswissenschaftler argumentieren, dass Investitionen in die Infrastruktur das langfristige Wirtschaftswachstum fördern, indem sie die Unternehmenskosten senken und die Produktivität steigern. In einem Papier (PDF) des Forschungsinstituts für politische Ökonomie der Universität von Massachusetts vom Januar 2009 heißt es, dass das Bruttoinlandsprodukt und die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen seit den 1950er Jahren gemeinsam gestiegen und gefallen sind, während das Wachstum der Infrastrukturinvestitionen seit 1980 im Durchschnitt hinter dem Wirtschaftswachstum zurückgeblieben ist. Ronald Utt von der Heritage Foundation sagt, dass die Beziehung zwischen Infrastrukturausgaben und wirtschaftlicher Aktivität bescheiden ist und sich die Auswirkungen oft verzögern.
Während der Recovery Act mehr als 150 Milliarden Dollar für öffentliche Bauprojekte bereitstellte, bemängeln Kritiker die Kurzsichtigkeit einiger Initiativen. Der Direktor des Metropolitan Policy Program des Brookings Institute, Bruce Katz, sagte, das Konjunkturprogramm habe dazu beigetragen, die Wettbewerbsfähigkeit der USA durch die Schaffung kurzfristiger Arbeitsplätze zu steigern, aber es habe sich zu sehr auf zeitlich befristete Arbeitsplätze im Baugewerbe konzentriert, anstatt auf nachhaltige Beschäftigung. Außerdem liefen zu viele Mittel „durch die alten Systeme, vor allem durch die Verkehrsministerien der Bundesstaaten, die dazu neigen, die Mittel eher nach politischen Gesichtspunkten als nach Markt- und Umweltgesichtspunkten zu vergeben“, sagte er.

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Einige Gesetzgeber und Ökonomen argumentieren, dass die Steuersenkungen des Konjunkturprogramms zu stark auf Personen mit niedrigem Einkommen ausgerichtet waren, was sich ihrer Meinung nach weniger auf das Wachstum auswirkt als Steuersenkungen für wohlhabende Personen und Unternehmen, die über eine größere Fähigkeit zu Ausgaben und Investitionen verfügen. In einem Forbes-Beitrag vom Dezember 2009 behauptet der ehemalige Ökonom des Finanzministeriums, Bruce Bartlett, genau das Gegenteil: Die Steuersenkungen für wohlhabende Privatpersonen und Unternehmen im Rahmen des Konjunkturprogramms waren weniger wirksam als die für einkommensschwächere Personen. Er zitiert Daten des CBO, wonach Steuersenkungen für einkommensschwache Personen das BIP um bis zu 1,70 Dollar für jeden ausgegebenen Dollar aus dem Konjunkturprogramm erhöhten, während die Steuersenkungen für Reiche und Unternehmen das BIP um höchstens 50 Cent für jeden ausgegebenen Dollar erhöhten. Shlaes vom CFR sagt, der größte Fehler der Steuersenkungen im Rahmen des Konjunkturprogramms sei ihre Dauer. Eine wirksame Steuersenkung ist „dauerhaft und nicht auf den Konjunkturzyklus abgestimmt, eine Steuersenkung, die sich nicht darum kümmert, wo sie auf der Einkommensskala ansetzt“, sagt sie.

Wie sieht das US-Konjunkturpaket im Vergleich zu denen in Europa und China aus?

Im November 2008 verpflichteten sich die Staats- und Regierungschefs der G20-Staaten, durch fiskalische Anreize die Binnennachfrage anzukurbeln und einen weiteren Rückgang des weltweiten BIP zu verhindern. Ein Papier der Brookings Institution vom März 2009 vergleicht den relativen Umfang und die Zusammensetzung der durchgeführten Konjunkturmaßnahmen wie folgt: Die gesamten US-Konjunkturmaßnahmen (2008 und 2009) machten etwa 6 Prozent des BIP 2008 aus; Deutschland gab etwa 3,4 Prozent seines BIP für Konjunkturmaßnahmen aus; Großbritannien gab 1,5 Prozent aus und Frankreich 0,7 Prozent. China, das während des Abschwungs unter einem plötzlichen Einbruch der Exporte litt, wendete 4,8 Prozent seines BIP 2008 für Konjunkturmaßnahmen auf. Der Anteil des Konjunkturprogramms, der für Steuersenkungen und Ausgaben verwendet wurde, variierte ebenfalls von Land zu Land. So konzentrierte sich Großbritannien fast ausschließlich auf Steuersenkungen, China fast ausschließlich auf Ausgabenmaßnahmen und die Vereinigten Staaten lagen dazwischen.

In ihrem zweiten Quartalsbericht an den Kongress erklärte die Obama-Regierung, dass das US-Konjunkturprogramm in den letzten drei Monaten des Jahres 2009 zwischen 1,5 und 3 Prozentpunkten zum US-BIP beigetragen habe. Insgesamt wuchs das BIP der USA im vierten Quartal 2009 um 5,7 Prozent gegenüber dem Vorquartal. Viele Ökonomen gehen davon aus, dass dieses Wachstumsniveau, auch wenn es durch die Konjunktur gefördert wurde, bis Mitte des Jahres nachlassen wird. Chinas BIP-Wachstum erreichte im vierten Quartal 2009 10,7 %, was Keidel vom Atlantic Council zum Teil darauf zurückführt, dass China seine Konjunkturmaßnahmen auf die Ankurbelung der Realwirtschaft (den Teil der Wirtschaft, der mit der Produktion von Waren und Dienstleistungen zu tun hat, und nicht mit dem Kauf und Verkauf auf den Finanzmärkten) ausgerichtet hat, während die Vereinigten Staaten erhebliche Mittel für die Erholung des Finanzsektors aufwandten. Das BIP der USA ist auch „viel stärker von den Konsumausgaben der privaten Haushalte abhängig als das Chinas, was die Aufgabe der Konjunkturbelebung in China viel einfacher macht, da die Investitionsnachfrage dort auf öffentliche Güter und Dienstleistungen wie die Infrastruktur ausgerichtet ist“, sagt er.

Welche Auswirkungen hat die Konjunkturbelebung auf die Staatsverschuldung?

Viele Ökonomen machen sich Sorgen über die Auswirkungen der höheren Staatsausgaben auf die Schuldenstände in den USA. Es wird erwartet, dass das US-Defizit im Jahr 2010 10,6 Prozent des BIP erreichen wird, so hoch wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr. Die Obama-Regierung geht davon aus, dass das Defizit 2011 bei 8,6 Prozent des BIP liegen und im darauf folgenden Jahr auf 5,1 Prozent sinken wird. Der IWF schätzt jedoch, dass die Gesamtverschuldung der USA bis 2014 einen noch nie dagewesenen Wert von 110 Prozent des BIP erreichen wird, was zum Teil auf die steigenden Gesundheitskosten und das langsamere Wachstum infolge der Finanzkrise zurückzuführen ist. Im Dezember 2009 warnte die Rating-Agentur Moody’s, dass die Vereinigten Staaten ihr AAA-Rating (WSJ) verlieren würden, wenn die Regierung ihr Defizit nicht abbauen würde. Uri Dadush und Bennett Stancil von der Carnegie Endowment argumentieren jedoch, dass die Ausgaben für Konjunkturprogramme weit weniger für die Haushaltsdefizite verantwortlich sind als die sinkenden Steuereinnahmen und die Ausgaben für Sozialleistungen.

Ist mehr Konjunktur nötig?

Im Februar schlug Präsident Obama ein 100-Milliarden-Dollar-Gesetz zur Schaffung von Arbeitsplätzen vor, das Steuersenkungen für kleine Unternehmen, Programme zur sozialen Absicherung und Hilfen für staatliche und kommunale Behörden vorsieht. Die Republikaner kritisierten den Vorschlag als eine neue und unnötige Runde von Konjunkturprogrammen, die das Wachstum des privaten Sektors abwürgen würden. Der geschäftsführende Direktor des IWF, Dominique Strauss Kahn, forderte die fortgeschrittenen Volkswirtschaften jedoch im Januar 2010 auf, die Konjunkturmaßnahmen nicht zu früh zu lockern und die Konjunktur auf die Schaffung von Arbeitsplätzen zu konzentrieren. Bei einem Briefing des Council on Foreign Relations im Januar 2010 erklärte Justin Yifu Lin, Chefökonom der Weltbank, das Dilemma der USA und der ganzen Welt wie folgt: „Wenn man aus der fiskalischen Stimulierung aussteigt, wird es zu einer Konjunkturdelle kommen. Wenn man die Stabilität eines fiskalischen Stimulus beibehält, ist die Intensität möglicherweise nicht ausreichend.“