„Wenn Sie kein eingefleischter Politikjunkie sind, wird es Sie vielleicht verwirren, dass die drei wichtigsten Teile der US-Regierung ständig mit den Köpfen zusammenzustoßen scheinen, anstatt gemeinsam an Lösungen für die Probleme der Nation zu arbeiten. Aber, wie wir sehen werden, wurde die Regierung nicht ohne Grund in drei Teile gegliedert. Die drei Zweige sind:
- Die Exekutive, zu der der Präsident und die von ihm kontrollierten Behörden gehören;
- die Legislative, bestehend aus den beiden Häusern des Kongresses, dem Repräsentantenhaus und dem Senat; und
- die Judikative, zu der der Oberste Gerichtshof und alle Bundes- und Staatsgerichte der Nation gehören.
Abstrakt betrachtet, funktioniert das System folgendermaßen. Der Präsident könnte den Kongress dazu drängen, ein Gesetz zu einem Thema zu verabschieden, das er im Wahlkampf versprochen hat. Nach langem Hin und Her verabschieden die Gesetzgeber ein Gesetz, das sich manchmal von den Wünschen des Präsidenten stark unterscheidet. Wenn er kein Veto einlegt, kann er eine Erklärung unterzeichnen, in der er darlegt, wie die von ihm kontrollierten Bundesbehörden das Gesetz auf eine andere Art und Weise durchsetzen werden als vom Kongress vorgesehen. Dann erstellt die Exekutive Vorschriften für die Durchsetzung des Gesetzes und es tritt in Kraft. Die Ausschüsse des Kongresses können Anhörungen abhalten, um zu prüfen, was die Exekutive tut.
Und zu allem Überfluss könnte der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten einschreiten und sowohl den Präsidenten als auch den Kongress niederschlagen, indem er entscheidet, dass ein Teil des Gesetzes verfassungswidrig ist, und sie im Grunde dazu zwingt, von vorne anzufangen.
So verrückt das auch klingen mag, so haben die Gründer der Nation das System eigentlich gedacht, denn sie wollten nicht, dass ein Teil der Regierung zu viel Macht hat. Zu diesem Zweck haben sie die US-Verfassung mit Kontrollmechanismen ausgestattet, die jeder Zweig der Regierung den anderen auferlegen kann. Die Idee war, dass diese drei Zweige schließlich Kompromisse aushandeln würden, mit denen alle leben könnten.
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Woher die Gründer die Idee hatten
Die Idee der drei Zweige der US-Regierung ist keine rein amerikanische. „Die Idee der getrennten Zweige und der gemischten Regierung geht bis in die Antike und zu Aristoteles‘ „Politik“ zurück, etwas, das den Gründern durchaus bewusst war“, erklärt Nicholas Mosvick per E-Mail. Er ist Senior Fellow am National Constitution Center, einem Museum und einer Organisation für bürgerliche Bildung in Philadelphia.
James Madison, der spätere Präsident und Hauptautor der US-Verfassung, und die anderen Gründer wurden auch von John Locke, dem britischen Philosophen des späten 17.
Den größten Einfluss hatte jedoch der französische Philosoph Baron de Montesquieu, der 1748 die Abhandlung „Der Geist der Gesetze“ verfasste, in der er beschrieb, was die republikanische Selbstverwaltung von Monarchien und despotischen Staaten unterscheiden sollte. Er war der Ansicht, dass die republikanische Regierung über getrennte und unabhängige Exekutiv-, Legislativ- und Judikativorgane verfügen müsse, um zu verhindern, dass diese ihre jeweiligen Befugnisse missbrauchen.
Das von den Gründern erdachte System, das in den Artikeln I, II und III der US-Verfassung beschrieben ist, war nicht ganz so eindeutig wie das von Montesquieu, sagt Mosvick. Stattdessen ließen sie einige Überschneidungen zu.
„Die einfachsten Beispiele sind der Senat und Artikel II“, sagt Mosvick. „Der Senat hat eindeutig exekutive Funktionen, da er bei Verträgen, der Ernennung von Richtern und Exekutivbeamten eine beratende und zustimmende Funktion ausübt. Der Präsident hat ein Vetorecht, das ihm eine Rolle bei der Gesetzgebung gibt, und er hat die Befugnis, dem Kongress Ratschläge zu erteilen, typischerweise in Form einer State of the Union und Empfehlungen zur Gesetzgebung.“
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How the Three Branch System Evolved
Um die Dinge noch komplizierter zu machen, sind einige der Befugnisse des Präsidenten nicht genau in der Verfassung festgelegt, erklärt Mosvick. „Weder Exekutivbefehle noch Unterschriftserklärungen stammen aus dem Verfassungstext. Exekutivbefehle sind eine Befugnis, die sich aus der impliziten ‚Exekutivgewalt‘, dem ‚Oberbefehlshaber‘ und der ‚getreuen Ausführung‘ von Artikel II ableitet, zusammen mit der Befugnis, die Meinungen der Exekutivbeamten anzuordnen, was Washington dazu veranlasste, das Kabinett zu gründen.“
„Unterschriftserklärungen sind Gegenstand einer bedeutenden verfassungsrechtlichen Debatte“, fährt Mosvick fort. „Viele Wissenschaftler glauben nicht, dass sie verfassungsgemäß sind, gerade weil sie die Gewaltenteilung verletzen, da sie die gesetzgebende Gewalt übernehmen, indem sie den Wortlaut des Gesetzes bestimmen, während ‚getreue Ausführung‘ lediglich bedeutet, das Gesetz gemäß dem Kongress zu befolgen.“
Das Konzept, wie die drei Zweige zusammen – oder gegeneinander – arbeiten, hat sich im Laufe der Jahrhunderte ebenfalls weiterentwickelt.
„Die bedeutendste Veränderung der Gewaltenteilung ist wahrscheinlich der Aufstieg des Verwaltungsstaates seit dem New Deal und den 1930er Jahren“, sagt Mosvick. „Der Oberste Gerichtshof war in den 1930er Jahren maßgeblich an der Festlegung der Grenzen der so genannten Delegation beteiligt – der Übertragung von Befugnissen eines Zweiges an eine unabhängige Stelle oder als Teil der Exekutive. Einige Delegationen wurden zunächst unter Berufung auf die Doktrin der Nichtdelegation verworfen. Die Gelehrten streiten darüber, ob die Nichtdelegationsdoktrin aus dem Verständnis der Gründer hervorgeht oder nicht, aber die Idee ist einfach, dass der Kongress seine Kernbefugnis aus der Übertragungsklausel – alle Gesetze zu erlassen – nicht an ein anderes Gremium delegieren kann, ebenso wenig wie er Gerichten, die nicht unter Artikel III fallen, Befugnisse oder Zuständigkeiten nach Artikel III übertragen kann.“
„Dies ist auch der Grund, warum in letzter Zeit Fragen über die Abberufung von Direktoren von Verwaltungsbehörden durch den Präsidenten aufgeworfen werden – auch dies ist eine Frage der Gewaltenteilung, aber eine, die sich aus modernen Innovationen ergibt, die die Gründer nicht vollständig vorhersehen konnten.“
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Wie sich die drei Gewalten gegeneinander wehren
Bruce Peabody ist Professor für Regierungslehre und Politik an der Fairleigh Dickinson University und Autor von „Where Have All the Heroes Gone? The Changing Nature of American Valor“ sowie eines Artikels aus dem Jahr 2019 in The Conversation über das Konzept der Gewaltenteilung. In einer E-Mail erklärt er, dass die im Drei-Zweige-System verankerten Kontrollmechanismen in der Vergangenheit Machtmissbrauch verhindert haben.
„Eines der klassischen Beispiele ist das Hin und Her im Zusammenhang mit der Untersuchung des Kongresses über das Eindringen in das Watergate-Gebäude und das Abhören des Hauptquartiers des Demokratischen Nationalkomitees durch die Nixon-Kampagne“, sagt er.
„Der Kongress untersuchte zu Recht, der Präsident schlug zurück und behauptete, dass die Aufzeichnungen des Weißen Hauses, die den Präsidenten belasteten, unter den rechtlichen Schutz des ‚Executive Privilege‘ fielen, und der Oberste Gerichtshof half bei der Beilegung des Streits, indem er schließlich entschied, dass der Präsident die ungeschriebene verfassungsmäßige Befugnis des ‚Executive Privilege‘ besaß, aber feststellte, dass es keine unbegrenzte Befugnis war – und einige der Regeln für seine Nutzung aufstellte.
„Bei diesem dramatischen Beispiel für die Kontrolle und das Gleichgewicht der Kräfte diente jeder Zweig wohl sowohl seinen eigenen politischen und institutionellen Interessen als auch den Interessen der Nation“, sagt er.
Aber das Drei-Zweige-System ist keine Regierungsmaschine, die auf Autopilot läuft. Damit die Demokratie funktioniert, müssen die Menschen in den drei Zweigen persönliche Qualitäten haben, die über die Architektur des Systems hinausgehen, sagen Peabody und andere Wissenschaftler. In den letzten Jahren haben wir festgestellt, dass das System immer weniger in der Lage ist, Konflikte auszutragen und wirksame Maßnahmen zu ergreifen. Der zunehmend erbitterte Stillstand in der Einwanderungspolitik der Nation ist ein Paradebeispiel dafür.
„Ich würde unsere Blockade und chronische Untätigkeit wahrscheinlich am ehesten auf die hyperaktive Parteinahme zurückführen. Aber ja, diese Entwicklung hängt mit einem Rückgang unseres Glaubens an republikanische Tugenden zusammen, einer etwas altmodischen Vorstellung, dass von unseren Führern erwartet werden sollte, dass sie für das öffentliche Wohl und nicht nur für persönliche Interessen handeln, und dass sie während ihrer Tätigkeit in der Regierung Ehre erlangen sollten“, sagt Peabody. Er führt das Beispiel von George Washington an, der sich aus Pflichtgefühl bereit erklärte, sowohl als Vorsitzender des Verfassungskonvents als auch als erster Präsident der USA zu dienen, obwohl er unbedingt auf sein von Sklaven gehaltenes Anwesen in Mount Vernon zurückkehren wollte.
Peabody verweist auf die Arbeiten der Wissenschaftler Steven Levitsky und Daniel Ziblatt, die seiner Meinung nach grundlegende Normen herausgearbeitet haben, die für das Funktionieren unserer Regierung notwendig sind. Einer ihrer wichtigsten Grundsätze, so Peabody, ist die „gegenseitige Duldung“ – die Idee, den politischen Gegner als legitim zu akzeptieren, auch wenn man mit ihm vehement nicht einverstanden ist. Ein weiterer wichtiger Bestandteil ist die „Nachsicht“, was im Grunde bedeutet, dass man sich selbst Grenzen setzt, wie weit man bei der Nutzung der Regierungsgewalt gehen wird, um seine Interessen und die der politischen Partei, der man angehört, durchzusetzen.
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Warum es nicht so gut funktioniert, wie es sollte
Allerdings ist auch das amerikanische Drei-Zweige-System sehr anfällig für die Entwicklung von Ungleichgewichten, was zum Teil daran liegt, dass sich die Gründer für einen starken Regierungschef entschieden haben. Dieser hat weitreichende Befugnisse und kann nicht ohne weiteres vor Ablauf einer bestimmten Anzahl von Jahren abgesetzt werden. (Im Gegensatz dazu können in Großbritannien politische Konflikte dazu führen, dass das Parlament vorgezogene Neuwahlen ausruft, die dazu führen können, dass der Premierminister aus dem Amt gejagt wird.)
Um das Problem zu verschärfen, haben wir im Laufe der Jahre eine schrittweise Ausweitung der Macht des Präsidenten erlebt. Peabody sagt, dass die US-Regierung aus verschiedenen Gründen zunehmend präsidentenzentriert geworden ist, angefangen von Veränderungen in unserem Medienumfeld und politischen Kampagnen, die sich eher auf Kandidaten als auf Ideen konzentrieren, bis hin zum Wachstum dessen, was manchmal als Verwaltungsstaat bezeichnet wird – die riesige, permanente Bürokratie der Exekutivorgane.
„Dies, in Kombination mit dem Erfolg beider Parteien nach den USA bei der Platzierung ihrer Kandidaten im Weißen Haus (und dem knappen Ausgang vieler Präsidentschaftswahlen), hat sowohl Demokraten als auch Republikaner zum Komplizen der zunehmenden Macht der Exekutive gemacht“, sagt Peabody. Sowohl die Trump- als auch die Obama-Administration, so Peabody, „zeigen, dass wir auf unseren Chef der Exekutive schauen, um Probleme zu lösen und Autorität auszuüben, wenn der Kongress nicht in der Lage ist, zu kooperieren, zu führen oder sich durchzusetzen.“
Nach jahrelangen Querelen im Kongress über die Einwanderung beschloss Präsident Obama beispielsweise 2014, eine Durchführungsverordnung zu erlassen, mit der die Abschiebung der „Dreamer“ aufgeschoben wurde, d. h. der Kinder, die mit ihren Eltern illegal in die USA eingereist und hier aufgewachsen sind, wie in diesem Bericht des National Public Radio beschrieben. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Maßnahme wurde in einer knappen 5:4-Entscheidung des Obersten Gerichtshofs der USA im Juni 2020 bestätigt. (Dieses Urteil zwingt die Trump-Administration, die wollte, dass die Gerichte Obamas Deferred Action for Childhood-Programm kippen, zu entscheiden, ob sie den politisch unpopulären Schritt der Abschaffung durch eine ähnliche Exekutivanordnung unternimmt oder nicht.)
Aber auch so hat das Drei-Zweige-System eine erstaunliche Widerstandsfähigkeit. Wie Peabody feststellt, ermöglicht es die Verfassung dem Kongress und den Gerichten immer noch, sich gegen die Macht des Präsidenten zu wehren.
„„Obwohl die Richter des Obersten Gerichtshofs und der unteren Bundesgerichte mehrheitlich von Republikanern ernannt wurden, haben sie die Übergriffe des Präsidenten in gewissem Maße kontrolliert“, sagt Peabody.
Die derzeitige Sprecherin des Repräsentantenhauses, Nancy Pelosi, hat dafür gekämpft, die Macht des Kongresses im System zu schützen, indem sie argumentierte, dass sich die Verfassung auf die Verfahren und Befugnisse der Legislative konzentriert.
„Auch wenn es in unserer überparteilichen Ära extrem schwierig ist, könnte man sich zumindest vorstellen, dass ein flinker Sprecher sich gegen einen übereifrigen Präsidenten durchsetzt und konsequent dafür plädiert, welchen politischen Wert ein engagierter Kongress hat“, sagt Peabody.
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