Um defensor de longa data da eqüidade na educação olha para trás mais de 50 anos de esforços para melhorar as escolas do país, descrevendo os prós e os contras de três estratégias principais de reforma.
Fui o beneficiário de uma excelente educação fornecida pelas Escolas Públicas de Boston, onde frequentei a escola primária do meu bairro e a academicamente exigente Escola Latina de Boston, lar de alguns dos melhores professores da cidade. Eu estava bem ciente, no entanto, que muitos dos meus colegas não eram tão afortunados. Eu me formei na escola secundária em 1959, quando a luta para dessegregar escolas em todo o Sul dominou as notícias. Entretanto, era óbvio que, mesmo na minha cidade nordestina, os alunos recebiam oportunidades educacionais dramaticamente diferentes, dependendo da escola que frequentavam e dos professores a quem eram designados. Embora eu certamente não o reconhecesse na época, essas observações sobre educação desigual e qualidade de ensino desigual moldariam minha carreira e minhas esperanças para as crianças da escola americana.
Nos últimos anos, tenho trabalhado para promover um acesso mais amplo a ensino de alta qualidade e outros recursos em nossas escolas públicas. Durante este tempo, a luta pela equidade na educação de K-12 empregou pelo menos três estratégias diferentes de reforma. Os reformadores de hoje fariam bem em rever esta história para que eles possam construir um futuro melhor informado pela experiência sobre o que funciona, o que não funciona e o que ainda falta tentar.
- Processos de equidade: Algum sucesso
Fifty years ago – in my book, Rich Schools, Poor Schools: The Promise of Equal Educational Opportunity (Wise, 1969a) e um artigo complementar em Kappan (Wise, 1969b) – sugeri, pela primeira vez, que as desigualdades no financiamento das escolas públicas em todo o país eram tão graves que, se testadas nos tribunais, seriam consideradas inconstitucionais.
O meu argumento foi uma extensão lógica da “revolução igualitária na doutrina judicial” da Suprema Corte dos EUA. Durante os anos 1950 e 1960, a Suprema Corte – então liderada pelo presidente Earl Warren – decidiu que a Cláusula de Igualdade de Proteção da Constituição se estendia a todos os cidadãos dos EUA, prevalecendo sobre as leis locais e estaduais em diversas áreas. Na educação (principalmente no caso Brown vs. Conselho de Educação), a proteção igual foi estendida a estudantes negros; na justiça criminal, foi estendida a réus indigentes; e na votação, foi estendida a cidadãos cujos votos, dependendo da geografia, receberam valor inferior a igual. Assim, defendi que a revolução também deveria ser estendida aos estudantes de distritos escolares com poucos recursos financeiros. De acordo com as decisões da Corte nas duas décadas anteriores, as disparidades no financiamento educacional deveriam ser entendidas como uma violação à igualdade de proteção dos estudantes nos termos da lei, negando-lhes oportunidades educacionais iguais.
Embraindo esta estratégia judicial, os defensores dos distritos escolares empobrecidos entraram com ações judiciais contra vários estados por não fornecerem fundos suficientes para compensar suas parcas bases tributárias locais. Vários esforços iniciais, em 1969 e 1970, falharam, mas foram seguidos rapidamente, em 1971 e 1972, por desafios legais bem sucedidos às disparidades de financiamento escolar no Texas, Califórnia e Nova Jersey. Mais rápido do que alguém poderia ter previsto, a Suprema Corte dos EUA, em 1973, decidiu sobre um recurso do Estado do Texas de uma decisão do tribunal distrital (no caso San Antonio vs. Rodriguez) que se pronunciou a favor de um grupo de pais do distrito escolar de baixa renda de Edgewood, que haviam processado com base na inconstitucionalidade do sistema de financiamento do K-12 do estado.
No entanto, desde a aposentadoria do juiz Warren alguns anos antes, a Suprema Corte havia se tornado mais conservadora. Rejeitando sua anterior interpretação ampla da 14a Emenda, ela decidiu (em uma decisão 5-4) que as disparidades de financiamento no Texas não violavam a Cláusula de Igualdade de Proteção porque a Constituição dos EUA em nenhum lugar define um direito fundamental à educação. Assim, se o rico distrito de San Antonio, Alamo Heights, gastasse US$ 5558 por ano com cada aluno, enquanto o vizinho Edgewood só poderia gastar US$ 248 por aluno, então que assim seja; a Suprema Corte não viu motivos para impedir que os estados fornecessem educação pública de qualidade variando de acordo com a quantidade de riqueza tributável em cada distrito escolar.
Mas embora a Suprema Corte não tenha encontrado na Constituição dos EUA o direito de financiamento eqüitativo para as escolas, os defensores ainda poderiam defender que as disparidades de financiamento escolar violam as próprias constituições dos estados. Na verdade, apenas 13 dias após a decisão de Rodriguez, a Suprema Corte de Nova Jersey decidiu contra o sistema de financiamento escolar daquele estado. Os pais e grupos de defesa em muitos outros estados tomaram nota desta vitória. Eles iniciaram uma onda de processos judiciais destinados a assegurar que os distritos escolares recebessem financiamento escolar equitativo ou pelo menos o montante de financiamento necessário para proporcionar uma “educação minimamente adequada”, conforme prometido nas constituições ou leis estaduais. Os processos continuam até o presente, com uma notável vitória em 2018 para os queixosos no Kansas.
Entretanto, os defensores não desistiram de encontrar uma base para o financiamento equitativo na Constituição dos EUA que poderia ser usada para anular os sistemas de financiamento estatal injusto. Por exemplo, a Suprema Corte reconheceu que poderia ter decidido diferentemente no caso Rodriguez se “algum quantum identificável de educação” pudesse ser demonstrado como necessário para o exercício significativo dos direitos constitucionalmente protegidos de liberdade de expressão e voto. Presumivelmente, se puder ser demonstrado empiricamente que as disparidades de financiamento K-12 prejudicam esses direitos protegidos, então a Suprema Corte poderia intervir.
Como conseqüência, o movimento de normas e prestação de contas pode ter exposto os Estados a uma nova onda de processos de adequação. Se os resultados dos testes e outras medidas demonstrarem que o financiamento estatal inadequado impede os estudantes de alcançar os padrões estaduais, especialmente aqueles ligados à liberdade de expressão e participação cívica, então os recursos federais podem estar em ordem. (Recentemente, um juiz do tribunal distrital deu um revés a essa estratégia, decidindo contra um grupo de pais que tinha processado o Estado de Michigan com base no fato de que sua supervisão das escolas públicas de Detroit tinha criado condições que minaram o “acesso à alfabetização” de seus filhos; ver Fortin, 2018. No entanto, esta derrota precoce não parece ter dissuadido os defensores.)
Onde as coisas estão hoje? Em grande parte do país, persistem lacunas significativas de financiamento entre distritos ricos e pobres, mas também há algumas boas notícias. Nos últimos 50 anos, temos visto um aumento dramático nos gastos com educação estadual e local em geral, com a média anual de gastos por estudante subindo de US$ 400 para US$ 11.000 (um aumento que vai muito além da inflação). Além disso, alguns estados têm feito progressos no sentido de sistemas de financiamento mais equitativos. Por exemplo, em seu relatório Quality Counts 2018, a Education Week observa que Connecticut, New Jersey, New York, Rhode Island, Vermont e Wyoming fizeram recentemente ganhos significativos em equidade e gastos.
Processos judiciais por equidade tiveram efeitos positivos. Sem eles, o financiamento escolar provavelmente seria ainda menos equitativo do que é hoje, e certamente seria menos transparente. Antes das ações judiciais, as fórmulas de gastos eram calmamente elaboradas nas salas dos fundos das legislaturas estaduais. Agora as fórmulas de financiamento estão sujeitas à luz do sol judicial, e dois centros universitários são capazes de rastrear e compartilhar informações detalhadas sobre elas. Um website, SchoolFunding.Info (hospedado pela Teachers College, Universidade de Columbia), relata que entre 1973 e 2017, os queixosos ganharam 27 desses processos e os estados ganharam 22, enquanto 12 casos estão pendentes. E o Education Law Center da Rutgers University relata que, a partir de 2017, um punhado de estados forneceu significativamente mais fundos aos distritos onde a pobreza estudantil é maior. No entanto, 21 estados, acima dos 14 do ano anterior, operam planos regressivos, fornecendo menos financiamento aos distritos com maior concentração de estudantes de baixa renda. Isto é claramente um movimento na direção errada.
O que devemos concluir? O yin e o yang da acção legislativa e a inacção e a inacção continuam à medida que a procura de uma solução equitativa e sustentável continua. As legislaturas respondem de forma desigual aos decretos dos tribunais, às vezes cumprindo plenamente as decisões de equidade ou adequação e às vezes não; às vezes com novas fórmulas de financiamento que duram anos e às vezes com fórmulas que perdem potência com o tempo. Os legisladores controlam as cordas da bolsa, por isso temos de reconhecer a dinâmica subjacente: Eles tendem a ser mais receptivos a pais privilegiados em distritos escolares ricos que querem dar aos seus filhos uma vantagem competitiva, mesmo nas escolas públicas.
Os advogados devem continuar a intentar acções judiciais contra esquemas de financiamento escolar injustos e, ao mesmo tempo, tendo em mente que uma decisão judicial favorável é apenas o primeiro passo para um sistema mais equitativo. E devemos estar atentos a novas alavancas políticas estaduais e federais com as quais movimentar fundos para os alunos e escolas que mais precisam deles; devemos defender princípios que captem a atenção pública e política (por exemplo o direito à leitura, o direito à educação, a educação como um direito civil); e temos de ajudar os nossos vizinhos e funcionários eleitos a compreender que, a menos que proporcionemos maiores e mais equitativas oportunidades educacionais, muitos dos nossos filhos estarão condenados a um futuro sem emprego, e a nossa nação como um todo sofrerá perdas cívicas e económicas.
- Padrões e responsabilidade: Uma estratégia fracassada
Em meados dos anos 70, fiquei preocupado que os defensores de padrões mais elevados e maior responsabilidade estivessem seqüestrando o movimento para promover a equidade no financiamento escolar. O uso de testes de desempenho estava em ascensão, e alguns viam esses testes como uma forma de empurrar as escolas para garantir que os alunos de cor e os alunos pobres alcançassem níveis mínimos de competência acadêmica. Na minha opinião, no entanto, o aumento dos testes parecia ter um efeito negativo no ensino e na aprendizagem em geral, sem fazer muito para proporcionar aos alunos mais necessitados uma instrução de alta qualidade. Enquanto isso, a agitação de atividades em torno dos padrões, responsabilidade e testes desviaria a atenção do financiamento da iniqüidade.
Ainda isso, muitos defensores se sentiram encorajados pelos sucessos dos anos 50 e 60. Os formuladores de políticas e os tribunais mostraram que poderiam melhorar o acesso a oportunidades educacionais – acabando com a segregação legal por raça, forçando os estados a direcionar recursos para distritos escolares pobres, fornecendo fundos federais para escolas que atendem estudantes de famílias de baixa renda, mandando que as escolas atendam crianças com necessidades especiais e proibindo a discriminação formal contra as mulheres nas instituições educacionais. Agora, os defensores se propuseram a alcançar resultados semelhantes, persuadindo os formuladores de políticas e os tribunais a mandarem a qualidade educacional.
Em poucos anos, muitos de nós ficamos convencidos não só de que essa estratégia não funcionaria, mas também de que ela estava empurrando a educação para uma centralização e burocratização muito maiores (ver Wise, 1979). A tendência começou no nível estadual, quando os formuladores de políticas se apoderaram de estratégias de baixo custo baseadas em práticas do mundo dos negócios, tais como gestão por objetivos, análise de operações e outros tipos de “gestão científica”. Logo essas idéias se transformaram em seus equivalentes educacionais: aprendizagem de domínio, objetivos comportamentais, testes de competência mínima e mais (Wise, 1978).
Obviamente, a promulgação da Lei Nenhuma Criança Deixada para Trás (No Child Left Behind Act, 2001) elevou dramaticamente essa tendência para um novo nível, exigindo testes ainda mais padronizados juntamente com medidas de Progresso Anual Adequado, remédios para escolas de baixo desempenho e uma abordagem de cima para baixo para a gestão orientada para o cumprimento. Nas escolas que atendem alunos de baixo desempenho, a estratégia tem se limitado à obsessão, com a preparação para a leitura e testes de matemática, afastando outras áreas temáticas. Mesmo em escolas que atendem alunos de alto desempenho, a pressão para aumentar as notas nos testes levou os administradores a restringir o currículo e tratar os professores como instrumentos da burocracia.
Talvez nossas escolas possam fornecer a todos os alunos acesso igual ao recurso educacional mais importante de todos: instrução em sala de aula eficaz.
Falha deveria ter sido antecipada. Ausente da estratégia estava qualquer nova abordagem de ensino e aprendizagem, exceto pela suposição não comprovada de que “se você testar, eles aprenderão” (ver Koretz, 2017). Talvez a lei Every Student Succeeds Act de 2015, que recuou muito do papel do governo federal na regulamentação das escolas, sinalize o início do fim desse movimento. Ainda assim, é importante reconhecer que muitos defensores pensavam que padrões, testes e responsabilidade levariam a resultados mais equitativos para os alunos. Embora tenha sido uma estratégia de reforma bastante ineficaz e, em muitos aspectos, destrutiva, é uma das três principais estratégias das últimas décadas, com o objetivo de produzir maior eqüidade.
- Profissionalismo docente: Grande promessa
E se fizéssemos um esforço concertado para garantir que todos os estudantes fossem ensinados por profissionais totalmente preparados e qualificados? E se as crianças pobres e as crianças de cor fossem ensinadas apenas por profissionais totalmente preparados e qualificados, em vez de um fluxo constante de iniciantes despreparados e subpreparados, como é agora a prática comum? E se puséssemos em prática um sistema de incentivos e controles de qualidade para produzir um suprimento constante de tais professores, criando uma abundância de profissionais que atendam aos padrões profissionais especificados? Então, talvez, as nossas escolas pudessem proporcionar a todos os alunos o mesmo acesso ao recurso educativo mais importante de todos: o ensino em sala de aula eficaz. Poderíamos dar um passo gigantesco comprovado para eliminar a lacuna de desempenho.
Resolvemos problemas semelhantes de garantia de qualidade em outras disciplinas, insistindo que todos os praticantes atendam a padrões elevados antes que lhes seja permitido praticar. Os Estados insistem há muito tempo que novos médicos, advogados e arquitetos atendam a rigorosos padrões profissionais e, mais recentemente, os Estados decidiram exigir o mesmo de novos psicólogos, contadores, fisioterapeutas e outros.
Os Estados empregam tais mecanismos de garantia de qualidade no ensino também, confiando no credenciamento, licenciamento, requisitos educacionais, padrões profissionais, certificação avançada, e muito mais. No entanto, eles o fazem com diferenças óbvias. No ensino, nem todas as instituições de preparação devem atender a padrões rigorosos. E nem todos os candidatos ao ensino devem atender a padrões rigorosos antes de serem autorizados a entrar na sala de aula. Em outras palavras, o sistema de credenciamento de professores está repleto de lacunas, resultando em uma força docente de qualidade variada e incerta.
Nos anos 80, um movimento para profissionalizar o ensino decolou, com uma onda de relatórios de comissão e outras publicações pedindo medidas ambiciosas para fortalecer o campo (Wise, 1986a). Em meu próprio trabalho, por exemplo, defendi a criação de conselhos estaduais de normalização para professores (Wise, 1986b) e, com colegas da Corporação RAND (Darling-Hammond, Wise, & Klein, 1995), uma nova abordagem ao licenciamento de professores. A partir de 1986, o Grupo Holmes (composto principalmente pelos decanos das principais escolas de ensino) emitiu uma série de relatórios apelando a uma preparação mais forte dos professores nas universidades e à criação de escolas de desenvolvimento profissional, que serviriam como locais clínicos para a preparação prática dos professores. Também em 1986, o Grupo de Trabalho sobre Ensino como Profissão da Carnegie Corporation emitiu um apelo para a criação do Conselho Nacional de Normas de Ensino Profissional. Em 1995, o Conselho Nacional para a Acreditação da Formação de Professores avançou o Continuum of Teacher Preparation and Quality Assurance, que propôs um alinhamento de padrões e expectativas para a formação de professores, acreditação, licenciamento e certificação avançada. E em 1996, a Comissão Nacional de Ensino e Futuro dos Estados Unidos publicou o Que Mais Importa: Teaching for America’s Future, oferecendo um conjunto abrangente de recomendações para garantir que “toda criança tenha o direito a um professor cuidadoso, competente e qualificado”
O que aconteceu como resultado dessas chamadas? Temos visto alguns progressos, mas não tanto quanto os defensores imaginavam. Em retrospectiva, o caminho para a profissionalização do professor tem sido uma subida em face de poderosas contra-forças. Nas últimas décadas, o ensino foi uma das únicas carreiras abertas às mulheres e às pessoas de cor; agora, o ensino deve competir pelos seus talentos. Ao mesmo tempo, a presunção equivocada de que “qualquer graduado da faculdade pode ensinar” minou os esforços para estabelecer o ensino como uma profissão baseada no conhecimento. Mais recentemente, as pressões dos padrões e do movimento de prestação de contas tornaram o ensino menos atraente, e o impulso federal e patrocinado pelas fundações para a avaliação de professores com base em testes, juntamente com os desafios para a posse, prejudicaram a reputação do ensino como trabalho seguro. Finalmente, e mais perversamente, os esforços para elevar os padrões de entrada no ensino têm coincidido com a erosão dos salários dos professores em grande parte do país – nos últimos 15 anos, a remuneração dos professores tem diminuído constantemente, agora 11% abaixo da de outros trabalhadores com formação universitária (Allegretto & Mishel, 2018).
No final dos anos 80, o número de estados com um conselho independente de padrões de ensino subiu para 18, mas a maioria agora se tornou “consultiva” e perdeu a capacidade de impor expectativas profissionais rigorosas. Os requisitos de certificação do estado permanecem em vigor em todo o país, mas esses requisitos são elásticos, tornando-se mais rígidos e soltos em resposta à oferta e à procura. Na maioria dos estados, os aspirantes a professores devem passar um exame de nível básico, mas apenas uma fração deles (principalmente nos estados que adotaram o modelo EdTPA) é exigida para demonstrar sua capacidade de ensino. Desde 1990, a maioria das escolas de educação do país tem optado por obter o credenciamento profissional nacional, mas o credenciamento continua, em sua maioria, voluntário, e os números estão começando a diminuir. Desde 1987, o Conselho Nacional de Normas de Ensino Profissional tem oferecido certificação nacional a professores de excelência, mas apenas cerca de 100.000 professores foram certificados até hoje, muito abaixo das expectativas.
Dado o quão difícil tem sido profissionalizar o ensino nas últimas três décadas, temos razões para pensar que uma estratégia de elevar os padrões de ensino irá funcionar? Felizmente, em nosso laboratório de democracia de 50 estados, temos uma prova convincente de conceito.
No final dos anos 70 e início dos anos 80, Connecticut começou a reformar suas escolas. Em 1984, o Governador William A. O’Neal nomeou uma Comissão sobre Equidade e Excelência na Educação, cobrindo-a para elaborar um plano de investimento de $300 milhões na melhoria das escolas (na época, um investimento estadual invulgarmente grande na reforma da educação). A comissão concluiu que a melhor maneira de alcançar seus objetivos era elevar os padrões de ensino – ou seja, fortalecer a preparação dos professores, a certificação, a indução, o desenvolvimento de carreira e o reconhecimento. Para equilibrar estas exigências mais rigorosas aos professores, o estado ofereceria aumentos salariais substanciais e asseguraria que todos os distritos tivessem fundos suficientes para atrair e reter os professores de que necessitam. (Divulgação completa: Eu era o consultor chefe da comissão)
Advocates não desistiram de encontrar uma base para financiamento equitativo na Constituição dos EUA.
Em 1986, a Lei de Melhoria da Educação de Connecticut colocou estas recomendações em ação. Imediatamente, medidas para fortalecer a profissão e melhorar a qualidade do ensino começaram a ser implementadas. Nos cinco anos seguintes, o salário médio dos professores aumentou 62% (não uma gralha) para se tornar o número 1 na nação, e o estado forneceu a todos os distritos de Connecticut fundos para pagar esses salários.
Em um relatório sobre as reformas de Connecticut, o Painel Nacional de Metas Educacionais notou esses resultados dramáticos, que atribuiu às mudanças na política e remuneração dos professores (Barão, 1999):
- Connecticut foi o estado com maior pontuação na leitura da Avaliação Nacional do Progresso Educacional (NAEP) da 4ª série de 1998 e o estado que demonstrou a maior quantidade de crescimento de 1992 a 1998.
- A porcentagem de alunos da 8ª série que obtiveram nota proficiente ou melhor foi superada por nenhum outro estado.
- Connecticut também foi o estado com melhor desempenho na nação por escrito.
- Connecticut foi um dos dois únicos estados a receber três estrelas de ouro do painel em 1998 por ter sido alcançado em matemática e ciência.
- Um estudo ligando os resultados do NAEP com os do Terceiro Estudo Internacional de Matemática e Ciência indicou que, entre os 41 países participantes, apenas Cingapura teria um desempenho superior ao de Connecticut.
- Em 1998, os estudantes brancos de Connecticut superaram seus pares nacionais em 55% a 38%, os estudantes negros de Connecticut superaram seus pares nacionais em 13% a 9%, e os estudantes hispânicos de Connecticut superaram seus pares nacionais em 17% a 12%.
- Importante, esses ganhos dramáticos no desempenho dos estudantes foram acompanhados por um aumento nas taxas de graduação, apesar do aumento da pobreza estudantil e da diversidade linguística durante esse período (Darling-Hammond, 2004).
Completamente, e em um tempo relativamente curto, a abordagem mais rigorosa do estado em relação à profissão de professor, seu aumento significativo na remuneração dos professores e sua equalização dos fundos escolares produziram resultados mensuráveis para cada população estudantil. Na virada do milênio, no entanto, as políticas de finanças e professores de Connecticut começaram a reverter em direção à norma nacional, acabando efetivamente com essa ousada experiência. Claramente, sustentar um esforço extraordinário ao longo do tempo continua sendo um desafio político. Entretanto, o exemplo de Connecticut continua a se destacar como um farol de esperança para aqueles que buscam melhorias significativas na equidade educacional. Especialmente dada a crescente diversidade das escolas americanas, outros estados seriam bem aconselhados a considerar essas estratégias para melhorar a qualidade da educação para todos. Os esforços para fortalecer a profissão docente podem funcionar onde outras estratégias nacionais falharam.
Em suma, nos últimos 50 anos, três movimentos de reforma bastante diferentes procuraram igualar as oportunidades educacionais. Um deles, a equalização das finanças escolares, alcançou algum sucesso e pode levar a muito mais. Um segundo movimento, centrado na responsabilização baseada em testes, resultou na microgestão do ensino e da aprendizagem, com poucos resultados educacionais positivos. E um terceiro movimento focou-se na profissionalização do ensino aliada à garantia de que cada criança será ensinada por um professor atencioso, competente e qualificado. Este último movimento tem sido perseguido até certo ponto, e com algum sucesso, mas nunca foi totalmente implementado. Continuo optimista de que, se assim fosse, o resultado seria revolucionário. Pela primeira vez, crianças pobres e crianças de cor teriam o mesmo acesso ao ensino de talentos que os seus pares mais afortunados. Esta reforma poderia funcionar onde outros não o fizeram. Ela se baseia em uma estratégia comprovada, e não é tecnicamente difícil. Mas é preciso coragem política e perseverança – desafiar o status quo não é para os fracos de coração.
Allegretto, S. & Mishel, L. (2018). A penalidade de pagamento do professor atingiu um novo patamar. Washington, DC: Economic Policy Institute.
Baron, J.B. (1999). Explorando alto e melhorando os resultados de leitura em Connecticut. Washington, DC: National Education Goals Panel.
Darling-Hammond, L., Wise, A.E., & Klein, S.P. (1995). Uma licença para ensinar. Boulder, CO: Westview Press.
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Fortin, J. (2018, 4 de julho). O ‘acesso à alfabetização’ não é um direito constitucional, juiz nas regras de Detroit. The New York Times. www.nytimes.com/2018/07/04/education/detroit-public-schools-education.html
Koretz, D. (2017). Testando a charada: Fingir melhorar as escolas. Chicago, IL: University of Chicago Press.
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Wise, A.E. (1986b, 8 de outubro). Caso para confiar nos professores para regular a sua profissão. Semana da Educação.
Citação: Wise, A.E. (2019). Rumo à igualdade de oportunidades educativas: O que é mais promissor? Phi Delta Kappan, 100 (8), 8-13.
- Arthur E. Wise