Il y a deux ans cette semaine, dans un discours à West Point, le président Bush a formellement énoncé sa doctrine de préemption. « La guerre contre le terrorisme ne sera pas gagnée sur la défensive », a déclaré le président à une classe de cadets en fin d’études. « Nous devons mener la bataille contre l’ennemi, perturber ses plans et affronter les pires menaces avant qu’elles n’apparaissent. Dans le monde dans lequel nous sommes entrés, le seul chemin vers la sécurité est celui de l’action. Et cette nation va agir. »
En 10 mois, Bush a tenu sa promesse, envoyant des troupes américaines à 7000 miles de chez lui pour déposer Saddam Hussein. Moins de deux mois après le largage des premières bombes, Bush débarque sur le pont du porte-avions Abraham Lincoln pour déclarer « mission accomplie » devant plusieurs milliers de marins en liesse. Les partisans de cette nouvelle approche de la politique étrangère se sentaient pleinement justifiés.
Aujourd’hui, la doctrine de la préemption a connu des temps difficiles. Loin de démontrer l’efficacité du principe, la guerre en Irak et ses suites ont finalement souligné ses limites. Lorsque Bush s’est adressé aux professeurs et aux étudiants de l’Army War College la semaine dernière, il a parlé de maintenir le cap en Irak. Mais les problèmes qui ont affligé l’occupation américaine au cours de l’année dernière rendent très improbable que la préemption soit une tactique qu’il emploiera ailleurs de sitôt.
La doctrine de préemption de Bush allait bien au-delà de tout ce que les présidents précédents avaient envisagé. Certes, l’option de recourir à la force de manière préemptive avait existé pour les prédécesseurs de Bush. Certains l’ont utilisée, comme Bill Clinton en 1998, lorsqu’il a ordonné l’attaque d’une usine pharmaceutique à Khartoum, au Soudan, que les services de renseignements américains soupçonnaient de produire du gaz neurotoxique. Mais la conception de Bush de la préemption allait bien au-delà de la réponse à un danger imminent d’attaque. Il préconisait plutôt des guerres préventives de changement de régime. Les États-Unis revendiquaient le droit d’utiliser la force pour évincer les dirigeants qu’ils n’appréciaient pas bien avant qu’ils ne puissent menacer leur sécurité.
L’écart radical de Bush par rapport aux pratiques antérieures était fondé sur deux hypothèses, dont notre expérience en Irak a montré qu’elles étaient toutes deux erronées. La première était la croyance que Washington aurait accès à des renseignements fiables sur les intentions et les capacités des adversaires potentiels. La société d’un ennemi pouvait être fermée, mais nos technologies d’espionnage modernes pouvaient la forcer à s’ouvrir. Nous pourrions scruter les sites d’armement secrets depuis les hauteurs et écouter les conversations et autres communications sans être détectés. Nos renseignements seraient suffisamment bons pour nous avertir d’un danger imminent.
Cette hypothèse semble douteuse 14 mois après la chute de Hussein. A la veille de la guerre en Irak, Bush a déclaré à la nation que « les renseignements recueillis par ce gouvernement et d’autres ne laissent aucun doute sur le fait que le régime irakien continue de posséder et de dissimuler certaines des armes les plus meurtrières jamais conçues. » Une semaine après le début de la guerre, le secrétaire à la Défense Donald H. Rumsfeld se vantait que « nous savons où elles se trouvent. »
Pourtant, plus d’un an après, les troupes américaines n’ont toujours pas trouvé d’arme de destruction massive (à moins qu’un seul obus d’artillerie, produit dans les années 1980, qui contenait peut-être du gaz neurotoxique sarin, compte). Les prévisions des services de renseignement d’avant-guerre étaient si loin de la réalité que le président ne soutient plus que la guerre était justifiée parce que les programmes d’armes de destruction massive de l’Irak représentaient une grave menace pour la sécurité américaine.
La deuxième hypothèse qui a motivé la volonté de Bush de lancer une guerre préventive était la conviction que l’avantage technologique détenu par les États-Unis rendait les coûts de la guerre, sinon bon marché, du moins acceptables.
« Nous avons assisté à l’arrivée d’une nouvelle ère », a déclaré Bush sur le pont d’envol de l’Abraham Lincoln. Dans le passé, « la puissance militaire était utilisée pour mettre fin à un régime en brisant une nation. Aujourd’hui, nous avons le pouvoir plus grand de libérer une nation en brisant un régime dangereux et agressif. » Cette conviction, qui semblait si convaincante dans le sillage immédiat de la marche rapide de l’armée américaine vers Bagdad, semble naïve à la suite des combats de Fallouja et de Najaf. Non seulement les coûts de la guerre ont augmenté de manière significative au cours des 13 mois qui ont suivi la déclaration prématurée du président de mettre fin aux opérations de combat majeures, mais l’accent mis sur le démantèlement des régimes a ignoré la tâche bien plus difficile de la reconstruction des nations une fois que leurs dirigeants maléfiques ont été chassés. Comme nous le savons maintenant trop douloureusement, notre succès dans l’éviction d’un tyran ne fournit aucune garantie que nous réussirons à créer un gouvernement successeur stable et acceptable.
Avec la menace irakienne qui s’est avérée être beaucoup moins importante qu’annoncée et le coût de l’occupation de l’Irak beaucoup plus élevé, il n’est guère surprenant que la préemption semble soudainement beaucoup moins attrayante. Plus tôt cette année, le secrétaire d’État Colin L. Powell a déclaré au Washington Post que s’il avait su à l’époque ce qu’il sait maintenant sur les capacités d’armement de l’Irak, cela aurait changé « le calcul politique ; cela change la réponse que vous obtenez » lorsque vous vous demandez s’il faut aller en guerre ou non.
De nombreux Américains sont maintenant d’accord. Les sondages montrent qu’une majorité pense désormais que la guerre en Irak ne valait pas la peine d’être menée. Les persuader, et encore moins le reste du monde, de lancer une autre guerre préventive ailleurs dans le monde serait difficile à vendre.
Il n’est peut-être pas important de savoir si le public peut être persuadé. L’occupation de l’Irak a mis à rude épreuve les capacités de l’armée américaine. Pour maintenir des niveaux de troupes adéquats en Irak, le Pentagone a récemment décidé de redéployer 3 600 soldats de Corée du Sud – la première réduction des niveaux de forces américaines dans la péninsule coréenne depuis le début des années 1990. Le Congrès envisage une législation visant à augmenter la taille de l’armée, mais le Pentagone a jusqu’à présent résisté à l’idée, et même si elle est adoptée, il faudra plusieurs années pour accroître la force.
Une armée américaine trop sollicitée est encore plus que capable de mener des frappes préventives contre des camps de terroristes ou des usines d’armes présumées. Elle n’est cependant pas en mesure de mener une guerre préventive, et encore moins d’en régler les conséquences.
L’Iran et la Corée du Nord – les deux autres membres fondateurs de l' »axe du mal » de Bush – représentent des défis militaires bien plus redoutables que l’Irak. L’Iran a une population trois fois plus importante, un soutien politique intérieur bien plus grand et beaucoup plus d’amis au-delà de ses frontières. La Corée du Nord a probablement des armes nucléaires et, en vertu du fait que Séoul se trouve à quelques dizaines de kilomètres seulement de la zone démilitarisée, elle tient effectivement la capitale sud-coréenne en otage.
N’étant pas un homme donné pour analyser ses faux pas, Bush n’enterrera pas publiquement la doctrine de préemption qu’il a dévoilée il y a seulement deux ans. Mais toutes les doctrines doivent finalement être mesurées à l’aune de l’expérience. Et pour cette raison, la doctrine de préemption de Bush est, à toutes fins utiles, morte.
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