Op 9 maart 2018 verrasten Kenia’s president Uhuru Kenyatta en de leider van de belangrijkste oppositie, Raila Odinga, hun aanhangers toen ze elkaar publiekelijk de hand schudden en overeenkwamen om samen te werken. Dit was niet de eerste keer dat Kenia’s rivaliserende elites een politiek pact hadden gesloten om samen te werken.

Politieke pacten zijn in de hele postkoloniale periode gebruikelijk geweest onder elites. Zowel Kenyatta als Odinga hadden al eerder pacten gesloten. Odinga sloot er een met voormalig president Mwai Kibaki na geweld over de uitslag van de presidentsverkiezingen van 2007. Uhuru vormde een alliantie met een voormalige rivaal, William Ruto, en won de verkiezingen van 2013.

De handdruk Uhuru-Raila was echter verrassend omdat er geen openlijke bemiddeling plaatsvond. Bovendien bleek uit de gebeurtenissen van de maand ervoor dat ze verbitterd waren over elkaar. Ze waren hardnekkig aan hun standpunten blijven vasthouden.

Odinga’s oppositiepartij, de Nationale Superalliantie, zat achter gewelddadige protesten om de uitroeping van Kenyatta als winnaar van een langdurige, en omstreden, algemene verkiezingen te verwerpen. De eerste stembusgang, die in augustus 2017 werd gehouden, werd door het Hooggerechtshof nietig verklaard. Dit leidde tot een nieuwe stembusgang in oktober 2017.

Maar zelfs de hertelling werd afgewezen door Odinga en de National Super Alliance. Zij verwierpen Kenyatta’s presidentschap en installeerden op 30 januari 2018 Odinga als volkspresident. De Alliantie bestond uit verschillende etno-regionale partijen onder leiding van hun respectieve leiders.

Iets meer dan een maand later schudden Kenyatta en Odinga elkaar de hand. Ze bekrachtigden een kader om de bestuursproblemen aan te pakken die hadden bijgedragen tot de politiek van verdeeldheid en etnische tegenstellingen in het land. Het kader werd het ‘Building Bridges Initiative’ genoemd.

De handdruk maakte een einde aan de politieke impasse. De politieke bondgenoten van beide mannen begonnen elkaar te steunen. Dit omvatte hun vertegenwoordigers in de Nationale Vergadering en de Senaat, waar de bondgenoten van Odinga het regeringsbeleid steunden.

Waarom kwamen de aartsrivalen gemakkelijk tot elkaar en kwamen zij overeen het Building Bridges Initiative op te zetten?

Achter het Building Bridges Initiative

De handdruk en het bijbehorende initiatief kunnen het best worden begrepen door te erkennen dat de Keniaanse politiek fundamenteel wordt bepaald door concurrentie tussen en onder politieke elites en hun etnische groepen. De rivaliserende etnische elites hebben informeel gezag en controle over hun respectieve groepen.

Zij gebruiken deze om hun economische en politieke belangen te behartigen en om te onderhandelen over de verdeling van macht en middelen. Hun onderhandelingen en belangen leiden tot politieke pacten. Deze zijn altijd in beweging omdat de praktijk van “winner takes all” politiek resulteert in de uitsluiting van verliezers van nieuwe machtsafspraken.

Maar degenen die worden uitgesloten kunnen aanleiding geven tot het sluiten van nieuwe pacten als nieuwe dynamieken ertoe leiden dat zij in machtsregelingen worden opgenomen.

De demografische structuur van Kenia en zijn kiesstelsel dragen bij tot deze stand van zaken. Het land telt vijf grote etnische groepen die ongeveer 65% van de bevolking uitmaken. Kenia’s grondwet schrijft ook voor dat presidentskandidaten 50% plus één stem moeten behalen en deze bepaling dwingt tot het vormen van allianties. Het gevolg is dat overeenkomsten worden verbroken – en opgebouwd – op basis van berekeningen over de beste alternatieve coalitie om een verkiezing te winnen.

De vijf belangrijkste groepen zijn: President Kenyatta’s Kikuyu etnische groep; Raila Odinga’s Luo; William Ruto’s Kalenjin etnische groep; de Kamba; en de Luyia. De Kikuyu is de grootste en heeft drie keer een president gehad – Jomo Kenyatta (de vader van Uhuru Kenyatta), bij de onafhankelijkheid in 1963; daarna Mwai Kibaki (2007 tot 2013); en Uhuru Kenyatta van 2013 tot nu. De Kalenjin bekleedden de hoogste zetel onder Daniel Arap Moi, die de macht overnam na de dood van Jomo Kenyatta in 1978. Moi bleef in functie tot 2002.

De handdruk en het “Building the Bridges”-initiatief evolueerden samen met de opkomende tekenen van een ineenstorting van het pact tussen Kenyatta en zijn plaatsvervanger Ruto. Zij hadden een pact gesloten om de verkiezingen van 2013 te winnen. Maar nadat Kenyatta de omstreden verkiezingen van 2017 won en aan een laatste ambtstermijn begon, had dit pact zijn doel duidelijk voorbijgestreefd.

Kenyatta deelde in de eerste termijn de macht met Ruto, maar na het winnen van de verkiezingen van 2017 begon hij de macht te concentreren door verantwoordelijkheden weg te nemen die de perceptie van Ruto als co-president hadden gecreëerd. In de eerste termijn zou Ruto zijn eigen kandidaten nomineren voor benoeming op verschillende posities. Hij coördineerde ook de uitvoering van ontwikkelingsprojecten van de regering in het hele land.

Ten tweede begon Ruto een onafhankelijke politieke achterban te mobiliseren onder Kenyatta’s Kikuyu en verwante etnische groepen in de Mount Kenya regio. Kenyatta’s aanhangers interpreteerden dit als ondermijning van Kenyatta’s controle en gezag over de Kikuyu.

Bovendien was de toenemende corruptie bij ontwikkelingsprojecten van de overheid een punt van zorg geworden. Veel van Kenyatta’s aanhangers beschuldigden Ruto en bondgenoten ervan rijkdom te vergaren om zijn presidentscampagnes van 2022 te financieren. Ze beschuldigden hen ervan het potentieel van deze projecten om Kenyatta’s nalatenschap te markeren, te ondermijnen.

Kenyatta wendde zich tot Odinga voor een nieuw pact om Ruto’s politieke invloed af te snijden en een einde te maken aan gewelddadige protesten die zijn legitimiteit betwistten. Terwijl sommigen Kenyatta als een legitiem gekozen president beschouwden, vonden anderen dat hij geen legitimiteit bezat. Dit gold ook voor Odinga.

Hoewel hij als volkspresident was geïnstalleerd, miste hij het formele gezag om te regeren. Dit gold zelfs voor de oppositiegebieden. Zonder toegang tot staatsmiddelen en zonder zeggenschap over enige instelling kon Odinga geen voordelen geven aan zijn bondgenoten, van wie velen de oppositie steunden in de hoop dat zij zouden profiteren als zij aan de macht zouden komen.

Wat werd overeengekomen

De voorstellen waren bedoeld om de belangen van de elite op één lijn te brengen en zo voor cohesie te zorgen. Ze leken erop gericht te garanderen dat de grootste etnische gemeenschappen in het nationale bestuur vertegenwoordigd zouden zijn. De verliezers zouden ook een post krijgen en in het parlement actief zijn.

Hieronder vielen:

• Voorgestelde wijzigingen van de grondwet om de nationale uitvoerende macht uit te breiden met onder meer de post van premier.

• Een voorstel tot instelling van de functie van leider van de officiële oppositie, die zou worden bekleed door de kandidaat die bij de presidentsverkiezingen op de tweede plaats is geëindigd. De oppositieleider zou een ambtshalve lid van het parlement zijn.

• Een herziening van het kiesstelsel ter bevordering van gelijke vertegenwoordiging en gelijkheid van burgerschap door middel van evenredige vertegenwoordiging.

Kenyatta en Odinga hebben andere etnische elites gemobiliseerd om de aanbevelingen te steunen. Zij hebben verschillende parlementaire partijen aan hun zijde gekregen.

Deze nieuwe regelingen zijn bedoeld om parlementaire steun voor het initiatief te verkrijgen. Ze zijn ook ontworpen om steun van de bevolking te mobiliseren, omdat sommige voorstellen een stemming door Kenianen in een referendum vereisen.

Harde weg voor de boeg

Het parlement zal waarschijnlijk de wetten goedkeuren om de voorgestelde veranderingen te ondersteunen. Maar een referendum zal een grote uitdaging zijn – zowel voor het initiatief als voor Kenyatta en Odinga.

Kenia heeft een slechte geschiedenis met referenda. Een referendum in 2005 en een ander in 2010 hebben het land gepolariseerd. Een referendum om de grondwet van 2010 te wijzigen zal niet anders zijn.

Ruto lijkt uitgesloten van de opkomende machtsregelingen. Hij zal daarom waarschijnlijk zijn achterban mobiliseren tegen de veranderingen. Hij en zijn bondgenoten hebben zich al verzet tegen het “Building Bridges Initiative” door erop te wijzen dat de aanbevelingen ervan bedoeld zijn om de rijke elites – en die met een “dynastieke” achtergrond – te bevoordelen in plaats van de gewone kiezers en zonen van arme boeren zoals hijzelf.

De voorgestelde machtsverdeling kan bij het referendum worden bekrachtigd gezien het aantal etnische elites in de nieuwe politieke akkoorden in wording. Het voorstel om veel etnische elites toegang te geven tot de politieke macht is ook in overeenstemming met het eigenbelang van de elites.

Worden de voorstellen echter in het referendum goedgekeurd of krijgen zij steun in het parlement, dan zal het nieuwe politieke pact ineenstorten, zoals andere pacten al eerder hebben gedaan. De machtige actoren in de nieuwe regeling zullen het oneens worden over de verdeling van de macht – of anderen zullen terugkomen op wat is overeengekomen. Vertrouwenstekort is inderdaad gebruikelijk onder de elites.

Dit zal de politieke verdeeldheid doen toenemen en de context leggen voor zeer concurrerende en gewelddadige verkiezingen in 2022.