Den 9. marts 2018 overraskede Kenyas præsident Uhuru Kenyatta og lederen af den største opposition, Raila Odinga, deres tilhængere, da de offentligt gav hinanden hånden og blev enige om at arbejde sammen. Det var ikke første gang, at Kenyas rivaliserende eliter indgik en politisk pagt om at arbejde sammen.

Politiske pagter har været almindelige blandt eliterne i hele den postkoloniale periode. Både Kenyatta og Odinga havde tidligere indgået pagter. Odinga indgik en med den tidligere præsident Mwai Kibaki efter voldshandlinger i forbindelse med resultatet af præsidentvalget i 2007. Uhuru dannede en alliance med en tidligere rival, William Ruto, og vandt valget i 2013.

Håndslaget mellem Uhuru og Raila var imidlertid overraskende, fordi der ikke fandt nogen åben mægling sted. Desuden viste begivenhederne i den foregående måned, at de var bitre over for hinanden. De var fortsat med at holde stædigt fast i deres holdninger.

Odingas oppositionsparti, National Super Alliance, stod bag voldelige protester for at afvise, at Kenyatta var blevet erklæret som vinder af et langvarigt og omstridt parlamentsvalg. Det første valg, der blev afholdt i august 2017, blev annulleret af højesteret. Dette førte til et nyt valg, der blev afholdt i oktober 2017.

Men selv det nye valg blev afvist af Odinga og National Super Alliance. De afviste Kenyattas præsidentembede og indsatte den 30. januar 2018 Odinga som folkets præsident. Alliancen bestod af flere etnisk-regionale partier, der blev ledet af deres respektive ledere.

Det var lidt over en måned senere, at Kenyatta og Odinga gav hinanden hånden. De godkendte en ramme for at løse de udfordringer med hensyn til regeringsførelse, der havde bidraget til landets splittede politik og etniske modsætninger. Rammerne blev kaldt Building Bridges Initiative.

Håndtrykket gjorde en ende på det politiske dødvande. Begge mænds politiske allierede begyndte at støtte hinanden. Dette omfattede deres repræsentanter i Nationalforsamlingen og Senatet, hvor Odingas allierede støttede regeringens politik.

Hvorfor fandt ærkerivalerne let sammen og blev enige om at etablere Building Bridges Initiative?

Bag Building Bridges Initiative

Håndslaget og det tilhørende initiativ kan bedst forstås ved at erkende, at kenyansk politik grundlæggende er præget af konkurrence mellem og blandt politiske eliter og deres etniske grupper. De konkurrerende etniske eliter har uformel autoritet og kontrol over deres respektive grupper.

De bruger disse til at fremme deres økonomiske og politiske interesser og til at forhandle om fordeling af magt og ressourcer. Deres forhandlinger og interesser fører til politiske pagter. Disse er altid i forandring, fordi praksis med “vinderen tager alt”-politik resulterer i, at taberne udelukkes fra nye magtarrangementer.

Men de udelukkede kan være en anledning til at indgå nye pagter, hvis nye dynamikker fører til, at de inddrages i magtarrangementer.

Kenyas demografiske struktur og dets valgsystem bidrager til denne situation. Landet har fem store etniske grupper, der udgør ca. 65% af befolkningen. Kenyas forfatning kræver også, at præsidentkandidater skal vinde med 50 % plus en stemme, og denne bestemmelse tvinger til dannelse af alliancer. Resultatet er, at aftaler brydes – og bygges – på grundlag af beregninger om den bedste alternative koalition for at vinde et valg.

De fem hovedgrupper er: Præsident Kenyatta’s etniske gruppe Kikuyu; Raila Odinga’s Luo; William Ruto’s etniske gruppe Kalenjin; Kamba; og Luyia. Kikuyu-folket er det største og har haft en præsident tre gange – Jomo Kenyatta (Uhuru Kenyattas far) ved uafhængigheden i 1963, derefter Mwai Kibaki (2007 til 2013) og Uhuru Kenyatta fra 2013 og frem til i dag. Kalenjin-folket sad i toppen under Daniel Arap Moi, som overtog posten efter Jomo Kenyattas død i 1978. Moi forblev på posten indtil 2002.

Håndslaget og Building the Bridges-initiativet udviklede sig sideløbende med de begyndende tegn på et sammenbrud i pagten mellem Kenyatta og hans stedfortræder Ruto. De havde en pagt med det formål at vinde valget i 2013. Men efter at Kenyatta vandt det omstridte valg i 2017 og indledte en sidste embedsperiode, havde denne pagt tydeligvis udlevet sit formål.

Kenyatta delte magten med Ruto i den første periode, men efter at have vundet valget i 2017 begyndte han at koncentrere magten ved at fratage ham ansvarsområder, der havde skabt opfattelsen af Ruto som medpræsident. I den første periode nominerede Ruto sine egne kandidater til udnævnelse til forskellige stillinger. Han koordinerede også gennemførelsen af regeringens udviklingsprojekter i hele landet.

For det andet begyndte Ruto at mobilisere en uafhængig politisk støttebase blandt Kenyatta’s kikuyu- og allierede etniske grupper i Mount Kenya-regionen. Kenyattas tilhængere fortolkede dette som en underminering af Kenyattas kontrol og autoritet over Kikuyu-folket.

Dertil kommer, at det stigende omfang af korruption i regeringens udviklingsprojekter var blevet et problem. Mange af Kenyattas tilhængere beskyldte Ruto og allierede for at ophobe rigdom med henblik på at finansiere hans præsidentkampagner i 2022. De beskyldte dem for at underminere disse projekters potentiale til at markere Kenyattas arv.

Kenyatta henvendte sig til Odinga for at få en ny pagt for at afskære Rutos politiske indflydelse og stoppe de voldelige protester, der anfægtede hans legitimitet. Mens nogle så Kenyatta som en legitimt valgt præsident, så andre ham som værende uden legitimitet. Dette gjaldt også for Odinga.

Selv om han blev indsat som folkets præsident, manglede han den formelle myndighed til at regere. Dette gjaldt selv i oppositionens områder. Uden adgang til statens ressourcer og uden kontrol over nogen institution kunne Odinga ikke give nogen fordele til sine allierede, hvoraf mange støttede oppositionen i håb om, at de ville få fordele, hvis de kom til magten.

Hvad der blev aftalt

Forslagene havde til formål at tilpasse elitens interesser for at sikre sammenhængskraft. De syntes at være fokuseret på at sikre, at de største etniske samfund fik en vis tilstedeværelse i den nationale ledelse. Taberne ville også få en post og være aktive i parlamentet.

De omfattede:

• Forslag til ændringer af forfatningen for at udvide den nationale udøvende magt ved bl.a. at inkludere posten som premierminister.

• Et forslag om at oprette en stilling som leder af den officielle opposition, som skulle besættes af den næstsidste i præsidentvalget. Oppositionslederen skulle være medlem af parlamentet på embedsbasis.

• En revision af valgsystemet med henblik på at fremme ligelig repræsentation og ligestilling af borgere gennem forholdstalsvalg.

Kenyatta og Odinga har mobiliseret andre etniske eliter til at støtte anbefalingerne. De har fået flere parlamentariske partier på deres side.

Disse nye ordninger skal give parlamentarisk støtte til initiativet. De skulle også mobilisere folkelig støtte, fordi nogle af forslagene kræver en afstemning blandt kenyanerne ved en folkeafstemning.

Bumpy road ahead

Parlamentet vil sandsynligvis vedtage de love, der skal støtte de foreslåede ændringer. Men en folkeafstemning vil udgøre en stor udfordring – både for initiativet og for Kenyatta og Odinga.

Kenya har en dårlig historie med folkeafstemninger. En afholdt i 2005 og en anden i 2010 polariserede landet. En om ændring af forfatningen fra 2010 vil ikke være anderledes.

Ruto synes at være udelukket fra de nye magtaftaler, der er ved at opstå. Han vil derfor sandsynligvis mobilisere sine tilhængere mod ændringerne. Han og hans allierede har allerede modsat sig Building Bridges Initiative ved at påpege, at dets anbefalinger er beregnet til at gavne de rige eliter – og dem med en “dynasti”-baggrund – snarere end de almindelige vælgere og sønner af fattige bønder som ham selv.

Den foreslåede magtfordeling kan blive godkendt ved folkeafstemningen i betragtning af antallet af etniske eliter i de nye politiske aftaler, der er under udvikling. Forslaget om at give mange etniske eliter adgang til den politiske magt er også i overensstemmelse med eliternes egeninteresse.

Nu vil den nye politiske pagt ikke desto mindre bryde sammen, hvis forslagene bliver godkendt ved folkeafstemningen eller får støtte i parlamentet, ligesom andre tidligere har gjort det. De magtfulde aktører i den nye ordning vil begynde at blive uenige om magtfordelingen – eller andre vil frafalde det, der er aftalt. Tillidsunderskud er nemlig almindeligt blandt eliterne.

Dette vil øge den politiske splittelse og skabe rammerne for et meget konkurrencepræget og voldeligt valg i 2022.