Den 9 mars 2018 överraskade Kenyas president Uhuru Kenyatta och ledaren för den största oppositionen, Raila Odinga, sina anhängare när de offentligt skakade hand och kom överens om att arbeta tillsammans. Detta var inte första gången Kenyas rivaliserande eliter ingick en politisk pakt om att arbeta tillsammans.

Politiska pakter har varit vanliga bland eliter under hela den postkoloniala perioden. Både Kenyatta och Odinga hade ingått pakter tidigare. Odinga slöt en med den tidigare presidenten Mwai Kibaki efter våldsamheterna kring resultatet av presidentvalet 2007. Uhuru bildade en allians med en tidigare rival, William Ruto, och vann valet 2013.

Handslaget mellan Uhuru och Raila var dock överraskande eftersom ingen öppen medling ägde rum. Dessutom visade händelserna under den föregående månaden att de var bittra mot varandra. De hade fortsatt att envist hålla fast vid sina ståndpunkter.

Odingas oppositionsparti, National Super Alliance, stod bakom våldsamma protester för att förkasta att Kenyatta förklarats som vinnare av ett utdraget och omtvistat parlamentsval. Det första valet, som hölls i augusti 2017, ogiltigförklarades av Högsta domstolen. Detta ledde till ett nytt val som hölls i oktober 2017.

Men även omvalet förkastades av Odinga och National Super Alliance. De förkastade Kenyattas presidentskap och installerade den 30 januari 2018 Odinga som folkets president. Alliansen bestod av flera etnisk-regionala partier som leddes av sina respektive ledare.

En dryg månad senare skakade Kenyatta och Odinga hand. De godkände en ram för att ta itu med de utmaningar i fråga om styrelseformer som hade bidragit till landets splittrande politik och etniska motsättningar. Ramverket kallades Building Bridges Initiative.

Handslaget avslutade det politiska dödläget. De båda männens politiska allierade började stödja varandra. Detta inkluderade deras representanter i nationalförsamlingen och senaten, där Odingas allierade stödde regeringens politik.

Varför kunde ärkerivalerna lätt komma samman och komma överens om att upprätta Building Bridges Initiative?

Bakom Building Bridges Initiative

Handslaget och det åtföljande initiativet förstås bäst genom att erkänna att kenyansk politik i grunden präglas av konkurrens mellan och bland politiska eliter och deras etniska grupper. De konkurrerande etniska eliterna har informell auktoritet och kontroll över sina respektive grupper.

De använder dessa för att främja sina ekonomiska och politiska intressen samt för att förhandla om fördelningen av makt och resurser. Deras förhandlingar och intressen leder till politiska pakter. Dessa är alltid i förändring eftersom utövandet av ”vinnaren tar allt”-politik resulterar i att förlorare utesluts från nya maktarrangemang.

Men de som utesluts kan vara ett tillfälle att skapa nya pakter om nya dynamiker leder till att de inkluderas i maktarrangemang.

Kenyas demografiska struktur och dess valsystem bidrar till detta förhållande. Landet har fem stora etniska grupper som utgör cirka 65 procent av befolkningen. Kenyas konstitution kräver också att presidentkandidater ska vinna med 50 % plus en röst och denna bestämmelse tvingar fram alliansbildningar. Resultatet är att överenskommelser bryts – och byggs – på grundval av beräkningar om den bästa alternativa koalitionen för att vinna ett val.

De fem huvudgrupperna är: President Kenyattas etniska grupp Kikuyu, Raila Odingas Luo, William Rutos etniska grupp Kalenjin, Kamba och Luyia. Kikuyu-gruppen är den största och har haft en president tre gånger – Jomo Kenyatta (Uhuru Kenyattas far) vid självständigheten 1963, därefter Mwai Kibaki (2007-2013) och Uhuru Kenyatta från 2013 till i dag. Kalenjinfolket innehade toppositionen under Daniel Arap Moi, som tog över efter Jomo Kenyattas död 1978. Moi satt kvar till 2002.

Handslaget och initiativet Building the Bridges utvecklades parallellt med de framväxande tecknen på att pakten mellan Kenyatta och hans ställföreträdare Ruto höll på att kollapsa. De hade en pakt i syfte att vinna valet 2013. Men efter att Kenyatta vann det omtvistade valet 2017 och inledde en sista mandatperiod hade denna pakt uppenbarligen överlevt sitt syfte.

Kenyatta delade makten med Ruto under den första mandatperioden, men efter att ha vunnit valet 2017 började han koncentrera makten genom att ta bort ansvarsområden som hade skapat uppfattningen om Ruto som en medpresident. Under den första mandatperioden nominerade Ruto sina egna kandidater till olika poster. Han samordnade också genomförandet av regeringens utvecklingsprojekt i hela landet.

För det andra började Ruto mobilisera en oberoende politisk stödbas bland Kenyattas kikuyu- och allierade etniska grupper i Mount Kenya-regionen. Kenyattas anhängare tolkade detta som en underminering av Kenyattas kontroll och auktoritet över Kikuyu.

För övrigt hade den ökande korruptionen i regeringens utvecklingsprojekt blivit ett bekymmer. Många av Kenyattas anhängare anklagade Ruto och allierade för att ackumulera rikedomar i syfte att finansiera hans presidentkampanjer 2022. De anklagade dem för att underminera dessa projekts potential att markera Kenyattas arv.

Kenyatta vände sig till Odinga för att få till stånd en ny pakt för att skära av Rutos politiska inflytande och få slut på de våldsamma protester som ifrågasatte hans legitimitet. Medan vissa såg Kenyatta som en legitimt vald president, ansåg andra att han saknade legitimitet. Detta gällde även för Odinga.

Och även om han installerades som folkets president saknade han den formella auktoriteten att regera. Detta gällde även i oppositionsområden. Utan tillgång till statliga resurser och utan kontroll över någon institution kunde Odinga inte ge några fördelar till sina allierade, av vilka många stödde oppositionen i hopp om att de skulle gynnas om de kom till makten.

Vad man kom överens om

Förslagen syftade till att anpassa elitens intressen för att säkerställa sammanhållning. De verkade inriktade på att se till att de största etniska grupperna fick en viss närvaro i den nationella verkställande makten. Förlorarna skulle också få en post och vara aktiva i parlamentet.

De omfattade:

• Föreslagna ändringar av konstitutionen för att utvidga den nationella verkställande makten genom att bland annat inkludera posten som premiärminister.

• Ett förslag om att inrätta posten som ledare för den officiella oppositionen som skulle innehas av den som kom på andra plats i presidentvalet. Oppositionsledaren skulle vara parlamentsledamot ex officio.

• En översyn av valsystemet för att främja en jämnare representation och ett jämlikt medborgarskap genom proportionell representation.

Kenyatta och Odinga har mobiliserat andra etniska eliter för att stödja rekommendationerna. De har fått flera parlamentariska partier på sin sida.

Dessa nya arrangemang är tänkta att ge parlamentariskt stöd till initiativet. De var också utformade för att mobilisera folkligt stöd eftersom vissa av förslagen kräver att kenyanerna röstar i en folkomröstning.

Humlig väg framåt

Parlamentet kommer troligen att anta lagarna för att stödja de föreslagna förändringarna. Men en folkomröstning kommer att innebära en stor utmaning – både för initiativet och för Kenyatta och Odinga.

Kenya har en dålig historia av folkomröstningar. En som hölls 2005 och en annan 2010 polariserade landet. En för att ändra 2010 års konstitution kommer inte att vara annorlunda.

Ruto verkar utesluten från de framväxande maktarrangemangen. Han kommer därför sannolikt att mobilisera sina anhängare mot förändringarna. Han och hans allierade har redan motsatt sig initiativet Building Bridges genom att påpeka att dess rekommendationer är avsedda att gynna de rika eliterna – och de som har en ”dynastisk” bakgrund – snarare än de vanliga väljarna och söner till fattiga bönder som han själv.

Den föreslagna maktfördelningen kan komma att godkännas vid folkomröstningen med tanke på antalet etniska eliter i de nyligen framväxande politiska överenskommelserna. Förslaget att göra det möjligt för många etniska eliter att få tillgång till politisk makt ligger också i linje med eliternas egenintresse.

Och om förslagen får stöd i folkomröstningen eller vinner stöd i parlamentet kommer den nya politiska pakten att kollapsa som andra har gjort tidigare. De mäktiga aktörerna i det nya arrangemanget kommer att börja bli oense om maktfördelningen – eller så kommer andra att bryta mot det som överenskommits. Förtroendeunderskott är faktiskt vanligt bland eliterna.

Detta kommer att öka de politiska skillnaderna och skapa förutsättningar för ett mycket konkurrensutsatt och våldsamt val 2022.